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金融控股公司對傳統競爭法的挑戰(下)

文 / 何一芃律師
【台灣法律網】


四、現有競爭法的困境――對美、日及我國台灣地區相關規範的探討

就結合管制而言,美國《金融服務現代化法》雖是以建立金融控股公司為核心的全能金融制度為立法目的,但仍就對金融控股公司業務範圍有所限制,該法原則限制金融控股公司的業務範圍應為金融相關業務,如以銀行子公司跨業經營,使得從事與金融本質相關及附屬的金融業務。例外允許金融控股公司以子公司跨足商人銀行業務時,就其投資數量和條件作出若干限制,並授權聯邦準備理事會及財政部得發佈管制規則以確保商人銀行的開放不危及存款機構的安全性,使銀行等金融機構與商業結合的力量受到相當的制衡。

回顧美國1966年《銀行控股公司法修正案》的規定,聯邦監管機構可以否決已經或將成為銀行控股公司的公司對銀行或其他銀行控股公司的兼併、聯合或收購申請,該情形包括其並購行為:1、導致壟斷或者助長追求壟斷的聯合和共謀、或者試圖壟斷美國銀行業務的任何部分;或者2、除非監管機構判斷該行為提供便利和服務公共需求方面的公眾利益明顯超過反競爭的效果,否則對於美國的任何部分實質上產生減少競爭、形成壟斷的效果或任何限制交易的行為。由此可見,上述審查標準充分體現了《謝爾曼法》和《克萊頓法》兩部反壟斷重要法律的規定,第一項標準借鑒《謝爾曼法》第2條的規定:“任何壟斷或者試圖壟斷,或者與他人聯合或共謀壟斷州際之間的貿易或商業任何部分的”是犯罪行為;第二項標準借鑒《克萊頓法》第7條之規定,“禁止其結果……實質上減少競爭或有助於形成壟斷的領域內任何部分的任何類型商業活動”,以及《謝爾曼法》第1條之規定,禁止任何限制交易的合同、聯合或共謀的行為【9】 。在審查程式上,銀行控股公司的反壟斷審查與普通的審查則有一些相異之處:1、普通反壟斷法的適用沒有前置的准許制度(儘管可能要求提前通知),而對於存款機構的並購則首先要求獲得批准,因此與非存款機構的並購相比更為複雜、時間更長以及成本更高;2、對於有反競爭效果的並購,金融法有清晰的“公共利益”作為抗辯,而普通反壟斷法則缺少相關內容;3、金融機構的並購在獲得批准後有30天的擱置期;4、金融法對金融機構的並購提供“安全港”(Safe Harbor),亦即30天的擱置期屆滿後,司法部或私人團體都不得對該並購行為提起控訴【10】 。

日本於1997年修正前之《禁止私人壟斷及確保公正交易法》(亦有稱之為《關於禁止私的獨佔及確保公平交易之法律》,以下簡稱《禁止壟斷法》)第9條第1項規定:“不得設立控股公司”,但因同條第3項將控股公司定義為“以股份保有支配國內公司事業活動為主要事業之公司”,因此,僅禁止“純粹控股公司”之設立,仍可成立“事業控股公司”。而銀行一則因禁止純粹控股公司之設立,二則其不能持有一公司(含金融業)超過5%以上之股權【11】 ,實無控股公司設立的餘地。

然而,在《禁止壟斷法》修正後,控股公司的設立已改采自由設立原則,僅於“事業支配力過度集中時”的情形,方例外的予以禁止。1997年10月《禁止壟斷法》第9條對金融控股公司已解禁,到1998年3月正式實施的《金融控股公司整備法》規定,區分金融機構之類型,將金融控股公司分為“銀行控股公司”、“證券控股公司”、及“保險控股公司”,其區分標準以持有銀行、保險公司、及證券公司的有表決權股份總數或資本總額作為依據。對於金融控股公司的運作,依據上該不同類型而分別對銀行法、保險業法、與證券業法為必要之修正。惟須注意的是,於2001年後,該等公司將均以金融控股公司通稱,不再以金融機構類型予以分類,而依據《禁止壟斷法》第9條第5項及《第九條運用基準》【12】 ,禁止“擁有總資產超過十五兆日圓之金融機構,同時擁有經營非金融或與金融業無密切關係,且總資產超過三千億日圓之公司”的控股公司集團。因此,金融控股公司是否該當於本條所規範的類型即成為重要議題,因為這正牽涉到日本現有金融集團得否組織重造而改制為控股公司模式的現實。所幸該國公平交易委員會認為,設立控股公司的行為,若純粹將現有事業部門轉化為子公司、創業投資公司、金融機構的相互參與【13】 及小規模合併的情形之一者,並不違反《禁止壟斷法》第9條的規定,至此金融控股公司的設立方較無障礙。到1999年,日本公平交易委員會又再出版《企業合併指導準則》,提供了政府反合併執法立場,並說明合併造成實質減少競爭的內容,進一步對處理國際合併案件有所依歸,也較為符合金融控股公司可能發生跨國並購時的競爭問題【14】 。

我國臺灣地區目前已針對金融控股公司的發展予以立法規制,在《金融控股公司法》中第9條第2項規定:“主管機關對於金融控股公司之設立構成公平交易法第六條之事業結合行為,應經行政院公平交易委員會許可;其審查辦法,由行政院公平交易委員會會同主管機關訂定。”關於該項的立法理由則是:“金融控股公司之設立可能對整體金融事業產生獨佔、結合、聯合行為或不公平競爭之問題,因此就第一項第三款關於金融市場競爭程度之影響,應納入公平交易委員會之專業意見。”【15】 該規定僅僅限於金融控股公司的“設立”構成臺灣《公平交易法》第6條的事業結合行為時,方有適用餘地,對於金融控股公司成立後與他金融機構有結合行為時,並未有所規定,但也有認為金融控股公司成立後,理應同由公平交易委員會管轄。然而,該規定有兩大問題值得探究,首先,金融控股公司的專業性與特殊性與一般事業迥異,公平交易委員會是否能對金融專業加以判斷,令人質疑。其次,金融控股公司“設立時”與“成立後”的結合行為,在規範客體的特徵與需求上是否需要差別待遇,亦令人不解。

針對何者適於管轄金融控股公司競爭行為此一問題上,當初為了對金融業種整合後的金融控股公司達到良好的監管,遂有設立金融監督管理委員會以統一事權,達到獨立性、專業性、透明化的目的,但由於配套法規未為包裹立法,方造成由公平交易委員會主管是否得宜的爭論,因此,臺灣地區在《金融監督管理委員會組織法》通過後,理應修法劃歸由金融監理委員會主管,以避免執行不彰的尷尬。【16】

其次,金融控股公司“設立時”與“成立後”的結合行為,在規範客體的特徵與需求上應並無二致,應適用同樣的規範為宜【17】 。但即使認為需適用相同規範,但如何界定結合行為達到需受競爭法規制?在金融控股公司的模式中可能將遭遇困難。以“市場佔有率”是否達一定金額或一定比例作為認定事業結合應否受到管制的標準,在國際法制及實務上最為顯見,臺灣的《公平交易法》第11條第1項規定:“事業結合時,有左列情形之一者,應先向中央主管機關提出申報:一、事業因結合而使其市場佔有率達三分之一者。二、參與結合之一事業,其市場佔有率達四分之一者。三、參與結合之事業,其上一會計年度之銷售金額,超過中央主管機關所公告之金額者。”,即是一例。而界定市場佔有率的前提需先確定結合行為所涉及相關的市場範圍。然而,在國際金融狀況演變與《金融控股公司法》通過後,勢必將面臨幾大難題:一、由於金融控股公司及其子公司在經濟上為一體,涉及結合行為時如何切割其業務或產品,並非易事;二、創新金融技術與衍生性金融商品不斷發生,對於市場的界定將涉及更專業的研究;三、金融市場國際化後,對於相關市場能否僅以國內為限,而將國內與國外綜合考量時又以何為標準,更是難解的課題。縱使交由專業的金融監理委員會主管,傳統對金融市場區劃的概念必然也將受到挑戰。

值得進一步說明的是,為了防杜金融控股公司與一般產業的過度結合,除了競爭法的規範外,在金融控股的相關立法中明確對結合採取限制的規定也是普遍的趨勢,除了前述美國的《金融服務現代化法》的規定,臺灣的《金融控股公司法》第37條第1項也規定對於非金融或是非金融相關或附屬性事業的投資,需向主管機關申請核准,且不得參與該事業之經營。同時,其所投資金額,不得超過該被投資事業已發行股份總數或實收資本總額5%;其投資總額,不得超過金融控股公司實收資本總額15%。但遺憾的是,該法對金融控股公司“轉投資”一般非金融事業的審查核准,卻未就其內容作出規定,也未授權“財政部”訂定審查準則。僅於第55條第1項規定,若金融控股公司之投資事業,如有顯著危及銀行子公司、保險子公司或證券子公司之健全經營之虞者,主管機關得令金融控股公司於一定期間內處分所持有該投資事業之股份,或令金融控股公司降低其對銀行子公司、保險子公司或證券子公司持有之已發行有表決權股份或資本額及直接、間接選任或指派之董事人數至不符第4條第1款控制性持股的規定,並准用54條第3項規定辦理,令其不得再使用金融控股公司之名稱及辦理公司變更登記;未於期限內處分完成者,令其進行解散及清算。然而,該規定明顯可看出僅是事後救濟的處理,並非對於金融業與商業結合的積極規範,若交由主管機關予以審查核准,則審查標準將成為管制密度的重點,但在《金融控股公司法》未予明確授權的情況下,交由主管機關自行訂定標準是否適宜不無疑問,更可能造成法源不足的缺失【18】 ,因此,臺灣《金融控股公司法》對金融控股公司與一般產業結合的規範不足,仍亟待以修法彌補漏洞,以確實達到避免因金融業與產業過度結合而導致經濟力集中、利益衝突等危害金融市場秩序的情況發生。


五、結論與建議

近年來經濟自由化、金融全球化的發展改變了世界金融業的競爭格局,對於龐大的金融集團控制經濟和政治力量的恐懼,可能被本國金融機構國際競爭力不足的擔憂所替代甚至遮蔽。跨國際、跨行業、跨市場之金融控股公司的出現,其競爭已經超越了國界而逐漸國際化,傳統像是分析壟斷的要素內容如相關市場的界定、市場份額的計算以及潛在競爭等因素,也因此倍受挑戰。儘管判斷金融機構是否構成壟斷的書面標準和審查程式基本上得到延續,但是實際運作中,金融控股公司反壟斷的法律規制並不完善,甚至有多法規範疊床架屋,但卻缺乏配套與整合的情況,而既有法規範也似乎無法解決金融控股公司這種模式所帶來不當競爭的情況。一些具有國際影響的金融機構的並購活動仍不斷湧現,與反壟斷法由結構主義轉向行為主義的變相一致,金融控股公司的反壟斷法的規制重點也應該向其反競爭行為轉移【19】 。

因此,不論一個國家或是地區的經濟體是是否完善,隨著金融控股公司的產生與發展而可能發生阻礙競爭的情況,均是值得關注的重要課題。尤其,在無法完全達到資訊透明化、市場機制運作無虞的境地時,金融控股公司模式的不正當競爭行為必定是需要被加強規制的重點,否則造成的壟斷與市場破壞,相信是傳統金融架構所無法想像的。因此,僅僅以傳統競爭法的保護可能並不足夠,在要求競爭法作出適當修改的同時,對金融控股公司有可能出現的不正當競爭行為,建議應該做出明確的限制性規定,不論是納入《金融控股公司法》體制中或是另以專法約束,甚至對主管機關的審酌要求更專業的標準與明確規範,相信方是解決金融控股公司所產生競爭問題的根本之道。

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9  Jonathan R. Macey & Geoffrey P. Miller, Banking Law and Regulation, p.444.
10  Jonathan R. Macey & Geoffrey P. Miller, Banking Law and Regulation, p.444-445.
11  日本《禁止壟斷法》第11條規定限制金融機構(該法明文列舉銀行業、證券業、保險業及信託業等)不得持有其他公司(含金融業)已發行股份總數5%以上之股份。但保險業特別規定提高其持股數為10%。由於本條的訂定,使銀行與商業分離。但須注意是,該條但書規定若取得公平會認可,即可不受上開持股數之限制。並且公平會1994年6月頒佈《認可金融公司股份保有事務處理基準》,明示該公平會認可下列三種股份的持有:一、從屬業務子公司:經營從屬金融公司業務的不動產業務等之子公司;二、業務別子公司:因應大藏省金融多角化及自由化政策,許可透過直接子公司進行業務之參與;三、外國金融公司的新參與。此外,該會又於1997年12月頒佈《第九條運用基準》之同時,也頒佈《第十一條運用基準》,搭配第9條金融控股公司的解禁,《第十一條運用基準》對認可金融機構股份的持有,並不以5%為上限,去除該條過度的限制。並對許可適用除外的股份,增加一、收入依賴度高違50%以上之從屬業務子公司的股份;二、金融機構發行的股份;三、准金融機構(如債務保證公司)的股份;四、僅以金融機構或准金融機構為子公司的股份。但仍有學者認為,本條規定局限于金融機構對一般商業公司股份的持有始為合理。詳細內容,請參見張家溢:“日本獨佔禁止法對控股公司之規範”,臺灣淡江大學日本研究所碩士論文,2000年第190-193頁。
12  日本公平會於1997年12月8日頒佈《第九條運用基準》將被禁止的控股公司具體化為下列三種類型:一、控股公司集團的總資產合計額超過十五兆日圓,而且在五個以上主要事業領域中,各自擁有總資產超過三千億日圓之公司的情形。二、擁有總資產超過十五兆日圓之金融公司,同時擁有非金融業或經營與金融業無密切關係且總資產超過三千億日圓之公司的情形。三、在有相互關連性的五個以上各自主要事業領域中,各自擁有有力的公司的情形。
13  金融機構之相互參與,依該基準僅限於“金融機構新設立異業金融機構作為相互參與之方式,並設立或轉化為控股公司之情形”,即僅於新設異業金融機構的情形,始被認定為合法。
14  日本的《關於禁止私人壟斷及確保公平交易之法律》最早制訂於1947年,關於反合併的禁止規定在1949年、1953年、1947年、1977年及1998年均曾做過修訂及補充,並且不斷的修改公平會認定合併減少競爭的標準,故屬於較依賴競爭法解決新型態合併問題的作法。關於修改的過程請參見吳成物:“競爭法對企業購並行為之規範”,《月旦法學雜誌》,2001年1月第68期,第70-71頁。
15  臺灣《金融控股公司法》中第9條第1項規定:“主管機關為前條許可設立金融控股公司時,
應審酌下列條件:一 、財務業務之健全性及經營管理之能力。二、資本適足性。三、對金融市場競爭程度及增進公共利益之影響。”其第3款即是針對金融市場競爭程度影響的規定。
16 《金融監督管理委員會組織法》乃是於2003年7月23日公佈,自2004年7月1日起施行,但《金融控股公司法》卻早於2001年11月1日已先施行。因此方主張在《金融監督管理委員會組織法》實施後應修正《金融控股公司法》第9條,由該委員會主管,以徹底解決當初立法倉促所造成的缺失。
17  因臺灣地區尚有訂立《金融機構合併法》,故若是金融控股公司結合的型態為合併,尚有兩法並同適用所構成的問題。
18  王文宇:《控股公司與金融控股公司法》元照出版公司2001年版,第309-312頁。
19  曹士兵:《反壟斷法研究》,法律出出版社1996年版,第97-103頁。

(全文完)

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作者簡介
北京大學經濟法學博士
台灣律師

 

 

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