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從中國大陸金融體制的發展歷程談大陸金融混業之趨勢(上)

文 / 何一芃律師
【台灣法律網】


一、前言

自1978年中國大陸推行經濟體制改革以來,金融發展方開始展現其應有的職能與地位。由於在計畫經濟時代,大陸金融結構單一,所實行“大一統”的經濟體制使中國人民銀行集儲蓄、信貸與貨幣發行於一身。除了“銀行信用”此單一的形式外,基本沒有其他的信用形式,證券業務更是被視為資本主義的產物而成為被取締的對象。因此,改革前的大陸金融業可以說並不具有金融中介的功能,既不存在多種信用形式,當然亦不存在著混業或分業經營模式選擇的問題【1】 。80年代經濟體制開始改革,至90年代初中國大陸逐漸建立起以四大國有專業銀行為主,其他金融機構為輔的新金融體系,然而,由於四大專業銀行仍舊按照計畫經濟的行業管理思維進行,分別對外匯、農村、工商及基本建設投資提供服務,而面對新設銀行開始在利益機制的驅動下開始混業經營,各專業銀行為求競爭上優勢,亦開始突破專業分工界線,逐漸走向隨市場機制的發展趨勢。更準確的講,中國大陸金融業的發展歷程,從混業分業的角度分析金融體系的變化,其實就是反映分業經營與混業經營的發展軌跡與當代金融發展的趨勢。而觀其發展歷程,主要可以區劃出三大階段:首先是經濟體制改革初期呈現混亂的混業經營階段;其次則是逐步確立分業經營模式的階段,以及加入世界貿易組織(WTO)到目前的突破階段。本文將從分析三大階段的發展過程,及其金融環境變革的影響因素,探討大陸金融業走向混業發展之趨勢及意義。

二、金融發展第一階段:早期混業經營的混亂局面

(一)失控的管理與盲目擴張的金融機構

為何對改革開放後的金融發展稱之為“混亂”的混業經營?中國大陸早期的混業階段,自改革開放到1933年,由於政府金融管理思路的不清晰和金融機構對利益追求的自發衝動,金融體系管理者的工作重心主要放在金融機構和金融市場門類的豐富,規模的擴大,因此,對金融體系的基本約束規範,在指導思想與工作方針上都缺乏足夠的認識。這個階段的環境,使銀行急速往全能銀行【2】 的方向走,但卻無如同德國全能銀行的背景與相關體制的配合,表現出的是盲目擴張的經營傾向。中國大陸的四家專業銀行全面開辦了信託公司、證券公司以及其他經營實體,甚至於直接經營各類工商實業【3】 。而呈現混亂的局面,主要原因在於這個時期風險管理處於空白狀態,風險意識淡薄,銀行類機構缺乏風險控管的機制,自然影響到其他的資產業務。銀行通過附屬的信託機構和證券公司將大量的信貸資金投向實業與證券領域,以繞開信貸的規模管理,賬外經營的違規違法行為當然就直接影響了市場秩序,金融機構因此可能得到的是巨額的不良資產,同時,銀行的附屬信託與證券機構在形式上成為銀行的資金渠道,將所吸收的存款資金轉變成為自有資金或是信託資金,被移轉出正常的信貸渠道,形成嚴重的信貸資金“脫媒【4】 ”及“體外迴圈【5】 ”的現象。無秩序的混業經營,使銀行信貸資金被嚴重濫用,在房地產市場、證券市場被多次炒作,震盪過大的資金炒作本來對金融秩序的穩定就極具威脅,在房地產泡沫破滅後,長達近十年的調整就是代價之一。

(二)法制欠缺與監管機制的不彰

此外,造成該階段混亂的混業經營的重大原因之一,就是法制建設基礎條件與法律意識的薄弱,缺乏有效的控管機制,由內部人掌控的現象極為嚴重。除了1986年《銀行管理暫行規定》一部部門規章外,業務交叉的範圍限定以及風險性質的界定等皆屬空白,無法可依的局面使金融業的混業經營基本上就失去了可以依循的正常軌道。監管方面,全部金融領域的管理工作僅由中國人民銀行負責,在監管的軟硬體皆處在探索與缺乏的情況下,往往使局部的金融危機釀成系統性的金融風暴。如1995年的“國債回購事件”,本身性質上是一種對國債代為保管的創新金融業務,然而,因為監管層上對此新型業務的監管嚴重滯後,又無相關法令可資發揮約束機制,使得國債回購業務成為變相拆借資金甚至買空賣空的管道,大量的資金利用此一管道繞過人民銀行對信貸資金規模與流向的控制,透過信託公司大量流入已經嚴重過熱的房地產市場,迫使管理層切斷信託與銀行間的資金鍊,關閉武漢、北京和天津的三大證券交易中心,致使眾多信託投資公司紛紛關閉清算,亦由此形成了鉅額的金融三角債。由此可知,早期混業經營所呈現的,確實是混亂、失控而亟待整頓的局面【6】 。

三、金融發展第二階段:金融分業經營模式的確立

(一)立法逐步明確規範的表徵

經歷了一次次金融無序的混亂及通貨膨脹的惡果後,恢復金融穩定的局面成為首要之務。在金融效率與穩定難以兼顧之際,金融制度變遷的方向在此階段就自然的傾向於穩定的模式,而分業經營以分隔各不同金融業務的狀況,即成為當時中國大陸金融業成本最小的必然選擇。

為了對金融秩序進行整頓以遏制資金“脫媒”及“體外迴圈”的現象,政府在1993年頒佈《關於金融體制改革的決定》,該檔案中規定:“對保險業、信託業和證券業實行分業經營。”“國有商業銀行在人、財、物方面要與保險業、信託業和證券業脫鉤實行分業經營”,對金融分業經營體制提出初步的規劃。從此,揭開了中國實行分業經營管理模式的序幕。到1995年,政府又分別頒佈《中國人民銀行法》、《商業銀行法》及《保險法》【7】 ,個別對各類金融業務予以明確區隔,均對業務的經營規模與領域作了嚴格的限制與切分,可以說以這三部法律確定了金融業分業經營的基本格局。同年,國務院又在轉發中國人民銀行《關於中國工商銀行等四家銀行與所屬信託公司脫鉤的意見》中,要求中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行在機構、資金、財務、人事、行政等各方面與所屬信託投資公司以及信託部、證券部脫鉤,不再保持隸屬關係或掛靠關係,銀行不再經營信託投資業務,除承銷國債和代理發行債券外,不再辦理證券業務。中國的金融分業經營體制屆此可謂是被明確確立了。到1998年頒佈並於1999年7月1日起施行的《證券法》中,該法第6條規定:“證券業與銀行業、信託業、保險業分業經營、分業管理。證券公司與銀行、信託、保險業務機構分別設立。”,更可看出是進一步明確中國大陸金融業分業經營、分業管理的原則。

(二)分業經營模式確立的背景成因

1.內部金融環境整頓的急迫性

中國大陸分業模式乃是基於諸多因素下所確立,首先,從內在動因看來,中國大陸早期累積的金融風險所帶來的種種弊端與惡果,是導致分業管理的直接原因。由於金融體系在混亂的情勢下,已經嚴重影響到金融體系的內部安全與國家安全,資金大量的在體制外流動與不當炒作,也為國民經濟的穩定運行造成巨大威脅,因此,採取分業管理成為最直接控制風險的方式。事實也證明,當時採取分業管理的方式使得中國大陸在面臨亞洲金融危機時,並沒有受到過大的震盪與影響,分業管理對風險遏制確實功不可沒【8】 。

2.西方經驗的借鑒

其次,借鑒國際的經驗,即美國國內在法律層面堅守金融分業管理模式的影響。雖然,在當時分業管理模式正處於被混業經營全面突破的階段,但美國成熟的分業管理模式仍舊為中國大陸提供解決風險管制與分業經營架構的經驗。事實上,從西方國家的經驗教訓中,混業與分業的道路可以從三個方面綜合考慮:
第一,考慮規模經濟的問題。混業經營的業務範圍廣,經濟效益高,分業則是顯然的受限制。第二,考慮會不會產生“利益衝突”的問題;第三,則是必須考慮到混業經營所帶來經營風險的問題【9】 。而對應到中國大陸的情況,由於經歷了早期混亂的混業經營,在經濟效益上呈現出的並非正常的高經濟效益,而是透過非正常管道與不受管制的資金流動,又由於法制環境的不夠完善,使得利益衝突與風險甚高的弊病無法被有效解決,而中國大陸又必須面對改革開放後剛剛起步、人員素質管理經驗欠缺的現實,因而選擇採取分業經營的模式,以作為解決問題與穩定局面的處方。

3.風險監管概念的建立

最後,則是中國大陸金融監管對安全監管思路的初步確立和相關立法條件的初步具備。中國大陸的金融監管部門在混業經營的困境過程中,逐漸明確了風險監管的理念,長達十年的金融體系的發展經驗當然也提供了金融立法的條件。再加上對外開放後,金融業與國際接軌的要求與經驗,《人民銀行法》、《商業銀行法》等的出臺,分業管理與分業經營的立法也得已被最終確立。由於分業管理最重要的作用就是將不同性質的風險侷現在一個相對固定、相對封閉的環境中,因此,中國大陸金融體系在90年代中期以前累積的大規模風險敞口,通過分業管理可以適度的固化在原有的領域,並杜絕風險被繼續的擴大與傳染。商業銀行的不良信貸資產與信託業的大量呆帳被侷限於原領域後,再通過個別業務領域的方式逐漸化解,這是一種機會成本最小的存量風險處理方式。雖然,不能肯定說在解決個別領域的呆帳問題上,確實能比混業經營更為有效,但整體思維上基於對風險的控制與金融秩序的維持,相比起分業管理的效率損失,這個階段採取分業管理的間接收益即顯的更為巨大與有意義。

-----------------------
1  所謂“混業”經營,亦有稱為“跨業”經營,在兩岸使用上並沒有嚴謹的區分,亦均有使用兩種說法的情形。若嚴格區別,則一般使用習慣上,“混業”應與“分業”併同使用,而“跨業”則常併同“同業”使用,事實上在意義層面應無太大差異。

2  全能銀行(Universial banking system)不僅經營銀行業務,還經營證券、保險、信託、基金、租賃、金融衍生業務及其它新興金融業務,且可以持有非金融企業的股權。此定義參見A. Saunders and I. Walter: Universal banking, Irwin Professional Publishing, Chicago, 1996.
3  其後的股份制商業銀行也沿襲了專業銀行的經營方式,如中信集團先後開辦了中信實業銀行、中信證券公司,平安保險公司開辦了平安證券公司等等。
4  “脫媒(Disintermediation)”指商業銀行和儲蓄銀行機構的存款流出大於流入的現象,即資金從金融仲介中流出,由儲戶直接投資于其他流通工具,特別是股票、債券及其它資本市場和貨幣市場工具,從而減少了流經金融仲介機構的資金來源。
5  所謂“體外迴圈”,是指在現有官方、正式的金融體系之外的民間融資現象,有學者認為,如果資金的體外迴圈達到相當的規模,就已經構成典型的“金融二元結構”。然而問題在於,民間融資活躍將可能造成信貸資金長期逃避監管,,一旦金融機構無法滿足中小企業正常的流動資金需求,就轉向民間借貸和“地下金融”,將擾亂正常的金融市場秩序。此外,如果居民將手中資金大量用於民間集資、進行“體外迴圈”,那麼儲蓄存款增量的減少則預示著金融風險的升高。
6  肖春海:《金融業混業經營條件下的金融監管》,中國財政經濟出版社2003年12月第1版,第109-111頁。
7  參見《中央銀行法》第29條、《商業銀行法》第43條與《保險法》第5、91及104條規定,均是對行業明確規範禁止混業經營的規定。
8  對中國大陸在亞洲金融危機時未受到較大震盪之原因,亦有研究認為導因於大陸採取人民幣盯住美元的固定匯率政策所致,因該政策在金融危機爆發時,為中國企業在進出口商品及工人薪資水平上提供了穩定和安全的保障。
9  夏斌:“由分業混業經營到金融控股公司的思考”,《國際經濟評論》2000年第6期,第39頁。


(待續)

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作者簡介
北京大學經濟法學博士
台灣律師

 

 

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