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誠信立國,從制度改革做起(下)

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


制度可以型塑政治道德

接下來要提到的,也是很有趣的問題,就是說,我們這份調查的第9題:「您覺得目前國會亂象主要是制度問題、政治人物道德問題、還是選民投票選擇錯誤所造成?」,呈現出來有高達6成的民眾,認為國會亂象是政治人物造成的,而只有1成的人認為是制度問題。

這和我之前提到制度會制約政治人物行為的觀點,正好相反。民眾大部分對於制度改革的內涵不是那麼清楚。在他們心目中、印象中,影響國會最主要的因素就是政治人物的行為。國、民兩黨推動這個《國會改革修憲案》,我們判斷,其中他們這些政黨、政治人物的表演政治成分不少,但也好,至少存在一個歷史的理性,正好可以去突出這個改革案它背後的深層意義。這就是希望透過制度的改革,使得我們未來的國會能夠慢慢走向一個比較進步的方向。這個方向很清楚的,就是會趨向以兩黨制為中心的發展。在單一選區兩票制之下,政黨未來在分區以及不分區的選舉當中,都要特別注意政黨整體的形像跟政策上面的表現。制度在民主轉型過程當中,其實是非常重要的,民眾大多數把焦點都放在政治人物的行為上面,這就反映既有制度的一個缺陷,它對於政治人物個人荒腔走板的表現毫無任何抑止的作用,也鼓勵不了認真問政的行為。就這份民調反映出來的民眾的看法,讓我們可以更深層地警覺到制度改革的重要性。

彈劾制度不能成為政治亂源

民眾對於制度改革的認識,另一題也同樣反映出憲法意識不足的情形。比如這份民調第4題問到:「請問您認為總統彈劾案應該由人民公投還是由大法官審理決定?」,我們發現,有6成以上民眾認為總統彈劾應該透過公投。彈劾制度源自古代英國國會平民院對於國務員犯罪的起訴,而交付作為最高法院的貴族院為審判與制裁,所以彈劾有政治和司法的雙重性質,但最終意義則是一種司法課責。政治上,應該要由制衡總統的國會,來扮演發動彈劾的角色,但是最後彈劾的審判則應當依照司法程序為之,不論是由國會組成特別的彈劾法庭還是交由司法機關來執行。這次修憲提案的改革,正好就是走司法性彈劾的這個方向,所以未來將交由司法院憲法法庭來審理彈劾案。就法政的基本觀念來講,這是一個比較正確的方向,因為責任的界定和判斷會比較清楚和公正。如果用人民公投來取代彈劾的審判,法律的理性容易會被政治的激情掩蓋,會流於公審,對被彈劾者比較不公平,而且彈劾事由又未作限制而可任由立法院來隨便發動的話,由於總統任期4年也不是很長,我很擔心這種制度再加上既有的罷免制度,會誘導反對黨來加以利用,而成為合法抵制民選總統的亂源,對整體國內政治的穩定是不好的。很多人已經在批評罷免制度影響政治的穩定了,因為在總統選舉相對多數當選制之下,總統當選人的支持者經常會少於不支持者,罷免和所謂的彈劾公投都是單獨針對總統的投票,基本的政治格局,對總統就很不利,制度設計上不應該鼓勵選舉的失敗者可以有比競選更輕易的方式去杯葛選舉的勝利者。從這一題可以看出,人民對彈劾制度的精神,並不是那麼地了解。

特調會調查程序不應排除《刑事訴訟法》之適用

最後再談特調會。剛才民間司法改革基金會執行長高湧誠律師已經談過特調會在制度設計上的問題。我這邊只指出一點,就是《「三.一九」槍擊事件真相調查特別委員會條例》第8條第4項和第6項裡面提到的,「本會行使職權,不受國家機密保護法、營業秘密法、刑事訴訟法及其他法律規定之限制。受請求之機關、團體或人員不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」;「本會或本會委員行使職權,得指定事項,要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助。受請求者不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」。它明白要排除《刑事訴訟法》等有關人權保障法律的適用。特調會是政治調查機關、司法檢察機關、還是審判機關?還是什麼都是?它的定位,需要我們去質疑。如果它希望朝司法這個方向、而有意比照所謂的獨立檢察官來定位的話,廣泛排除《刑事訴訟法》適用的這樣的一個條文,顯然跟我國法制對於刑事司法偵查審判中被告人權保障的精神是相違背的。特調會的設立,當然有它的政治考量,第8條第1項規定「「3.19」槍擊事件所涉及之刑事責任案件,其偵查專屬本會管轄」,而且偵查程序不受《刑事訴訟法》拘束──政治化到干涉司法專業這種地步,實在嚴重破壞了司法獨立的精神。這是我認為最值得去重視、最值得去批判的地方。而這也是民眾在看待特調會的時候比較忽略的一點:也就是《刑事訴訟法》的人權保障精神遭到了破壞。此例一開,未來有沒有可能我們的立法委員突發奇想,針對其他的刑事個案通通來排除《刑事訴訟法》的適用,特設機構,來對人民進行刑事的偵查、侵害人身自由。我覺得對這個心態要多加警惕。

以上就是就這次的民調關於制度的部分我的一些看法。

(本文為2004年8月30日台灣智庫《臨時會修憲與特調會民調結果》民調發佈記者會上的發言記錄。)

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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