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台灣憲政改造的問題和走向(3之2)

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


立法院已經啟動憲政改造

再提出一點。我們並不是在真空當中討論《憲法》的。《憲法》是在既有的權力脈絡下發展的。我們看到,現在不論我們想要怎樣去沈澱憲改的熱潮或動能,立法院已經通過了《國會改革修憲案》,所以憲改的腳步已經在啟動,除非我們要重新制憲。如果不重新制憲,當立法院通過這個案子,在未來透過準公民複決而成為《憲法》的一部分之後,我們的《憲法》會變成什麼樣子,是很迫切需要我們去面對的問題。所以,這邊又回到剛才我們的討論。現在的行政、立法關係有什麼問題?我蠻同意大家的看法。原理很清楚,基本上沒什麼問題,就是傾向議會內閣制的半總統制。我敢這麼說,因為當初1996年第4次修憲的時候,我也是民進黨國民大會黨團的修憲幕僚。現在新的制度因素加入了,也就是《國會改革修憲案》的變數加入了,事實上使得我們要回到既有制度的想法變得不太可能,也不切實際。也就是說,我們的憲改已經在另一個軌道上啟動了。我看到這次第6屆的立法委員選舉,因為預期下一屆將改成單一選區制,所以相應的競爭策略已經形成。大家都在尋找自己未來的利基,而且這屆非要當選不可,所以說憲改的動能已經產生了。怎樣讓未來的憲政制度合理運作?這是我們迫切要去處理的問題。

我們未來急切要面對的問題有幾個。第一點,《國會改革修憲案》把國會的改選週期跟總統改選週期齊一了,都是4年。這會導致什麼情況?行政、立法關係必然會有根本上的改變。為什麼?首先,我們現在採總統直選制,各個主要政黨都沒有去挑戰、去質疑它。總統改選的週期跟國會改選的週期一致,我們可以想像會有什麼結果:總統選舉的裙擺效應會擴大,會影響到國會的選舉,再加上我們未來將採取單一選區兩票制,政黨對決的態勢會增強,總統作為執政黨的領袖,也是國會的實質領袖,未來必定會運用他的權力資源投入到政黨對決和國會的選舉當中,更因為國會選舉跟總統選舉是同時進行的,台灣的社會分歧決定了大多數的選民不會去採取分裂投票。所以國會有可能比現在更加弱勢。這是我們目前面臨最迫切要解決的問題。怎樣讓未來兩黨政治的形勢形成,讓國會有一個穩定的多數,然後這個穩定多數也能夠對行政部門進行合理的制衡,怎樣在制度上去思考,怎樣讓它合理地運轉──這些乃是我們迫切要面對的問題。我們光檢討現行制度還不夠,我們還必須把《國會改革修憲案》的因素納進來,因為它已經在啟動了。

第二點,行政部門行政決策程序的合理化,也是目前要解決的問題。我們剛剛談到行政跟立法關係在制度原理上沒問題,但是行政決策的本身,也有權力的競爭問題。我們現在的制度,缺乏可以讓總統和行政院進行對話或共享決策的機制,也不讓國會可以充分對總統實際參與的國家決策有所監督。現在總統是如何地作決策呢?他是透過直選的權威和黨的中央常務委員會來領導與協調的。未來總統跟國會選舉週期的齊一,不太可能出現分裂政府,人民也不可想像勝選的總統竟然沒有行政主導權。所以,我們未來的行政院長一定走向行政執行長的角色。總統事實上就是國家的最高決策者。但如何讓他權力的運作能夠透明化,卻正好是我們目前制度所欠缺的。國會要監督行政,沒有辦法直接針對總統決策過程進行很精密細緻的監督,因為,行政院長並不是真正決策者,這就會變成打稻草人。而且,未來這種情況會越來越嚴重。所以怎樣讓行政決策比較透明化,我覺得是我們未來行政制度要思考的問題。其實我要講的是,讓總統從雲端走下來,讓他的決策權力能夠真正在憲政制度中受到保障和制約。看到未來我們憲政制度的走向,如果我們不能阻擋《國會改革修憲案》的通過,總統的權力未來勢必要擴張,怎樣把他拉下雲端,這個是未來憲改要解決的問題。

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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