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台灣外交戰略的幾點思考

文 / 羅致政教授
【台灣法律網】


回顧近代國際關係歷史,從西班牙、荷蘭到大英帝國,由地處大陸邊緣的蕞爾小國,勵精圖治成為舉足輕重的世界大國,其所賴以生存與發展的,就是擁有經營世界的明確願景與偉大戰略。台灣位居海權與陸權交界的重要地緣位置,不論在地緣政治或地緣經濟上,都有極大的潛力與與無限的未來。遺憾的是,自國民黨統治台灣以來,執政者陸權性格的世界觀與統一中國的使命觀,使得台灣失去走向海洋的雄心願景與偉大企圖,成為被陸地綁住的海洋民族與國家。如今在面對中國陸權崛起的巨大壓力下,如何重塑台灣作為島國的民族特質,並建構經營海權的國家戰略,是台灣面對全球化挑戰與中國崛起壓力的重要與必要課題。

然而,檢視我國當前的外交戰略與國際處境,不論是與北京當局的「一中糾葛」,或者是國內藍綠對立的「認同混淆」,乃至於拘泥於傳統思維的保守外交,都使得台灣的國際地位面臨益加不利的困境。前瞻未來,台灣外交戰略的最高目標,必須把台灣由「國家」提升為「主權國家」的地位,並把台灣由「陸權國家」轉變成為「海權國家」,充份發揮台灣在地緣戰略與大國平衡上的關鍵角色,同時也必須改變傳統保守的外交作為,展現中小型國家深具「彈性、創新、效率」的比較優勢。

如同「人」不等於是國內社會的「公民」一般,台灣具備作為「國家」的必要條件,但卻不被國際社會其它成員視為可以與其平起平坐的「主權國家」。因此,台灣爭取在國際社會被認同的主權地位,並享有基本的權利義務,這是台灣經營對外關係的核心目標。此外,過去數十年的國民黨統一包袱,加上過去廿年台灣西進中國密切交流的結果,使得台灣人民的視野被宰化甚至是「內地化」。當中國都在尋求並突破海洋出路時,台灣卻只想面對大陸,卻不幸地背向了海洋。吾人必須瞭解,中國不論再怎麼大,世界都比中國大;而陸地再怎麼大,海洋都比陸地大。所以,將台灣由被土地綁住的民族,轉變成勇敢邁向並經略海洋的國家,這應是台灣全球戰略的另一課題。

吾人必須承認,台灣是一個中小型的國家,在外交戰略的規劃與外交資源的配置上,必須反映這一個客觀的現實。然而旴衡當前台灣的外交作為,仍突顯大中國的意識型態與戰略格局,而與現實的環境與條件,存在極大的落差。其中最明顯的失策,即是與中國在國際社會進行「一個中國」的糾葛。此外,外館數目與資源的虛胖與錯置,亦反映出同樣的迷思與格局。所以,台灣要經略海洋,則必須認真審視作為中小型島國的有限資源與比較優勢,發揮「彈性、創新、效率」的利基,如此才有可能與崛起的陸行中國,進行必然與必要的競合。所以,台灣必須體認「小國事大以智」,台能不能追求「力博」(out-strong)中國,而必須設想「智勝」(out-smart)對岸。

因此在對外關係作為上,台灣必須全力發揮中小型海洋國家的利基,如此才能在激烈的全球化世界當中,找尋生存與發展的絕佳機會。此一外交思維必須深刻反映在總體戰略、資源配置、組織再造與人力發揮上。在外交戰略上,面對陸權同時也是威權中國的崛起,台灣作為位處民主社群最前緣的海權國家,不論地緣政治或地緣戰略上,都有其不可替代的重要角色。因此,橫在台灣眼前的不只是統獨議題的「政治選擇」(political choice),而是會影響到區域格局乃至於全球秩序變化的「戰略選擇」(strategic choice)。台灣的唯一選擇,應該是站在民主陣營以及海權國家的這一方,去勇敢因應對台灣主權擁有野心的中國政權,而積極推動台灣與美日等國關係的強化,則是此一戰略邏輯下的產物。面對世界關注的中國崛起,如何突顯民主台灣在區域及全球議題當中的「相關性」(relevance)甚至是重要性(importance),乃是我國外交戰略的必要一環。

邦交關係的維繫對於彰顯台灣主權地位的存在,具有一定的重要性,因此繼續推動鞏固邦交的作為,是政府無所旁貸的責任與義務。然而與此同時,如何擺脫「金錢外交」的污名以及「邦交數目」的迷思,這是執政者必須積極回應國內外社會批評與質疑之處。此外,國際社會的議題愈趨多元、跨國交流愈為密切、國際互賴更為加深,台灣參與國際活動的正當性與必要性,也因此更加浮上台面。所以,外交當局除了爭取國際社會更多的理解與支持外,更要提升國人的國際視野以及對參與國際組織與活動的重視與認同。簡言之,同時推動對外的「公共外交」 (public diplomacy)以及對內的「公共事務」 (public affairs),是提升台灣國際地位以及建立國內共識的必要工作。

然而上述目標能否達成,將涉及到外交單位組織文化與人員晉用訓練的問題。隨著冷戰的結束與全球化的進展,不少國家都在九0年代推動連串的外交組織與行政改革,然而我國外交部的組織變革卻是十分有限,早已落後於國際現實的發展與實際運作的需要,更無法反映中小型國家所應彰顯的特質。以對美工作為例,台灣的駐美館處數目竟比中國駐美使領館超過一倍,即凸顯傳統大國外交思維的不合理之處。此外,許多跨國界的新興議題,例如國際環保、人權、反恐、軍事等議題,顯已非現有各地域單位或功能業務司處所能單獨處理,而政策分析研究單位的功能未能發揮,也是台灣試圖規劃長遠外交政策的局限之處。總之,外交部必須從新檢討其內部組織架構與職掌分工,以更有效率與合理化的方式來運作。而外交部門應加速改革有關對外領人員的甄選方式,開拓更多元與專業的晉用管道,培養更具有政策視野與專業能力的外交人員。

總之,如同台灣社會的許多面貌一般,過去數十年來的台灣對外關係,也受制於大中國一統的傳統與僵化思維,無法展現出台灣作為中小型海島國家的優勢與特質。台灣推動正常化的工作,就是要在各個方面展現當前台灣的客觀現實,這當然不應局限在國內社會的面向,更要在對外工作上加以落實。因此,戮力突破中國強加在台灣身上的「一個中國框架」,以及擺脫台灣長久以來自我催眠的「陸權大國魔咒」,這應是台灣以島國之姿邁向廿一世紀海洋世界的國家方向。

June 27, 2007

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作者簡介
羅致政副教授
東吳大學政治學系副教授、台北市政府公務人員訓練中心講座、公務人力發展中心講座、外交部外交人員講習所講座、國防大學軍事學院榮譽講座、哥斯達黎加大學政治系訪問教授
美國加州大學洛杉磯分校政治學碩士
美國加州大學洛杉磯分校政治學博士
國策研究院文教基金會執行長、美國加州大學洛杉磯分校國際關係中心研究員
中華電視台「全球新聞週刊」主持人、台北國際社區廣播電台 (ICRT) 客座新聞評論、公共電視「全球現場」節目 主播/評論
外交部、行政院大陸委員會諮詢委員、蒙藏委員會現況研究委員、外交部研究設計委員會主任委員
個人網頁 http://www.wretch.cc/blog/loblog (羅部落格)

 

 

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