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國會改革的思考

文 / 施正鋒教授
【台灣法律網】


在台灣民主化的過程中,從黨外到民進黨,在野黨藉著立法委員的言論免責權,揭露國民黨政府的不公不義。隨著國會全面改選,立委的代表性獲得確立,然而,立法院的表現並不能合乎老百姓的期待,國會議員甚至於被視為社會的亂源。

面對這樣的亂象,民間一直有國會改革的呼聲。在民進黨執政時期,國、民兩黨合作修憲,終於將225的國會席次刪為113席,並配合選舉制度調整為單一選區,以處罰那些無心問政的政客。儘管如此,國會的功能依然不彰,不管是立法、監督、還是預算,距離選民的期待還有相當大的距離,每到會期結束之前,堆積如山的法案必須挑燈夜戰,立法品質令人擔憂

除了上述鋸箭法方式,有人主張調整朝國會內部的組織結構、或是議事規則。前者包括委員會的設計、以及黨員的投票,後者則包含提案、以及主席產生的方式。一般而言,美國兩黨的國會黨團允許黨員有相當大的自由度,個別議員投給自己黨所提法案的比率介於25-50%;而內閣制的民主國家則強調黨紀,很少跑票,譬如說,加拿大的眾議員被稱為「訓練有素的綿羊」;至於英國,黨鞭會視議題適度開放投票,立法自主性可以說介於兩者之間。台灣由於朝野對立嚴重,碰到關鍵法案就劍拔弩張、肢體衝突,尚難論及與憲政體制的配套。

也有不少人從委員會的運作、或是黨團之間的協商切入,希望能公開轉播、讓人民參與監督,以透明化來降低政黨的黑箱作業,尤其是程序委員會的議程安排。誠然,政黨之間的密室協商難免讓人有私相授受的質疑,特別是最後關頭的包裹式協商,魔鬼藏在細節,如果有心夾帶闖關,相互護航,彼此當作不知道。不過,以目前的規範來看,政黨只要有三席就可以成立黨團,兩大黨還不太敢破壞現有的機制,強行通過沒有起碼共識的法案。

其實,在野黨可以著力的場域是委員會的審查,就看委員會主席如何排定議程。一般而言,主席的產生若不是由過會的多數黨自動出任,就是依據國會的實力來分配;在野黨如果未能分到半席,只能自承技不如人,誓言在下回國會改選迎頭趕上。至於法案的安排,大部分民主國家是透過朝野政黨之間非正式的協商,英國甚至於只有執政黨可以提案,反對黨(最大的在野黨)只能乖乖地扮演監督的角色。

民主政治強調的是對選民的負責,精神在於是否能透過法案來履行政見;如果執政黨言而無信、或是朝野政黨沆瀣一氣,監督者必須具體指出法案在實質上的弊端,而非拘泥於程序。英國的政黨協商刻意避開議場,通常是在議長的大椅子後面進行。至於服膺組合主義的北歐國家及日本,重大的法案一定要先經過重要政治勢力的討論,才會提案到委員會。

德國除了邀請外人作證的公聽會,委員會通常不開放,而議員的投票行為則在國會改選後才會公佈,出發點是希望降低議員與媒體之間的戲劇性互動,避免政客為了作秀而犧牲立法專業、及效率。由其他國家的經驗來看,視訊頂多只能提高出席率,得不償失。如果我們擔心法案的安排不夠周延,特別是相關委員會之間的協調,或許可以酌增協商的人數,納入一些資深立委、甚至於所有的召集委員。

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作者簡介
施正鋒教授
學歷:美國The Ohio State University政治學系博士、美國Iowa State University政治學系碩士、台灣大學農業經濟系學士
現職:東華大學民族事務暨發展學系教授、淡江大學公共行政學系暨公共政策研究所兼任教授
學術專長:政治學(國際關係、比較政治學)
文章轉載自 https://www.facebook.com/cfshih2012 http://faculty.ndhu.edu.tw/~cfshih/

 

 

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