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全球治理的理想與現實(二)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


參、全球治理的價值論辯

一如全球化概念,對於全球治理的內涵,截至目前仍存在許多不同的觀點和論辯。在討論全球治理的價值論辯之前,且讓我們先看看世人對全球化的不同認知與詮釋。若依不同理論學派來加以界說,至少有以下四種說法:(1)新馬克思主義論者認為,全球化是資本主義與帝國主義的復辟。(2)新自由主義論者認為,全球化是指全球經濟和市場的整合,此一現象有助於提昇世界資源的優化組合。(3)以A. Giddens為代表的轉型學派論者認為,全球化是推動社會、政治和經濟轉型的主要動力,並且正在重組現代社會和世界秩序。(4)全球化懷疑論者認為,「全球化」根本是一種「迷思」(“myth”),所謂「全球化」只是一種已開發國家經濟之間的「國際化」而已(引自詹中原,2001: 33-34)。對於全球化現象的不同解讀,並非出於現象有二種以上的面貌,而是出於不同的價值信仰系統,治理結構的便會對全球化現象產生不同的認知和詮釋,這種情況也同樣發生在對全球治理的認知上。全球治理作為全球化的依變項,自然也存在著價值的衝突和論辯。本文僅就目前幾種不同的價值論辯,說明如下:
 
一、傳統國際關係觀點的論辯

    對於傳統國際關係論者而言,全球治理的概念並沒有特別的意義,如果有也只是在治理的概念下,國際關係的行動者已不再只限於國家,還包括其他各類的非國家行動者;但是,就國際關係的過程和最終結果,所謂「全球治理」仍然不脫傳統國際關係論者的信仰架構。長期以來,傳統國際關係論者所信仰的兩個主要典範,其一是「憑藉實力取得和平」(peace through strength),其二是「憑藉法律尋求和平」(peace through law)(Legault, 1993)。前者是一種科學的實證主義論,論者相信所謂的「國際秩序」是由武力或其他支配性的力量所決定;是以,此一典範中的現實主義論者(realists)並不認為冷戰結束後,所謂「全球治理」的機制具體存在,且能夠成功地維繫世界秩序;論者也指出,從國際體系的現況來看,目前仍是以美國為首的「單極體系」,容或以「一超多強」或「軍事單極,經濟多極」來觀察,包括聯合國及其他非政府組織,也未必真的能夠落實「全球治理」的理想(Smouts 1998﹔林碧炤  2001)。

後者則是一種社會正義論,相信人類社會具有理性,能夠藉由國際法規範,解決國際間的衝突和滿足各團體的最大利益;此一典範中的功能主義論者(functionalists)具有強烈的規範色彩,認為國際間各類衝突均可透過國際組織加以規範和管理,例如聯合國(United  Nations,  UN)及其所屬機構、歐洲聯盟(European Union, EU),以及世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)。抑有進者,此一典範中的自由主義論者認為,國家並非國際體系中的唯一行動者,其他非國家行動者更能夠藉由其他正式或非正式的彈性途徑解決國際間、區域間,以及團體間的衝突;論者認為全球化是一種「異中求同」的國際社會新價值,而全球治理是此間的新體制(new regimes)(Held, 1999﹔宋學文,2001)。
    
二、對歐洲統合經驗的論辯

歐洲統合的經驗可溯自第二次世界大戰後,歐陸主要國家即積極推動「單一歐洲」(the Single European),其具體成果包括:一九五一年荷蘭、比利時、盧森保、法國、德國、義大利等六國簽署「歐洲煤鋼共同體公約」(European Coal and Steel Community, ECSC);一九五七年六國再度簽署「羅馬條約」(Treaty of Rome),成立「歐洲經濟共同體」(European Economic Community, EEC)和「歐洲原子能共同體」(European Atomic Energy Community, EAEC);一九九二年簽署馬斯垂克條約(Treaty of Masstricht),修改ECSC、EEC、EAEC 等條約,並將EEC 改稱為「歐洲共同體」(European Community, EC)進一步推動歐洲的政經、貨幣及軍事外交等的整合,並於一九九三年十一月建立「歐洲聯盟」(European Union, EU)【2】。EU 成立後,隨即依據馬斯垂克條約積極建構「經濟暨貨幣聯盟」(Economic  and Monetary Union, EMU),一九九九年聯盟正式成立,並於二○○二年起正式在EMU內發行及流通單一貨幣「歐元」(Euro)。論者指出,歐洲半個世紀以來的統合經驗,無論是在經濟或政治層面,都讓世界其他區域的整合更具希望,參與推動及建設歐洲統合的行動家們甚至相信,這些經驗可以證明世界秩序確實能夠藉由全球治理的機制促成(Kingdom, 1995: 50-51; Cable, 1999: 54-62)。

歐洲的統合經驗確實反映出超國家主義(transnationalism)和政府間主義(intergovernmentalism)的價值體系,參與統合的國家必須放棄部分國家主權,政府間也必須經由談判、妥協來整合彼此的利益。但是,歐洲統合的懷疑論者並沒有那麼樂觀,以下兩個事例也許可以說明他們的疑慮。首先,以歐洲聯盟會員國之一的英國為例,在她參與歐洲統合的過程中,一直被歐陸國家視為是「棘手的夥伴」(awkward partner)【3】3,在各項重要的協議中總是有不同的意見。事實上,這正反映出英國人參與歐洲統合的複雜及矛盾心態。對於保守黨和工黨內的「歐洲熱愛者」而言,他們看好廣大的歐陸市場及其活絡的經濟活動,更期望藉由與歐洲市場的融合,提振英國在全球化過程中的競爭力;相對的,對於保守黨右翼人士而言,加入歐洲統合意味著英國將不再是一個主權完整的國家;而對於工黨左翼人士而言,這代表歐洲廉價的商品將大量進口,英國的產業將深受打擊,勞工的失業率也將跟著提高(Carr and Cope, 1994)。迄今,英國政治精英中的「歐洲懷疑論者」,仍無法接受英國主權受到歐洲聯盟這個超國家實體的干涉與侵蝕。由此顯見,國家主義未曾在全球治理的呼聲中告別國際舞台。

其次,以歐洲聯盟成立「經濟暨貨幣聯盟」(EMU)的過程來看,儘管目前歐元已經順利發行,但這只是初步達成歐洲單一貨幣的原則目標,未來進入政策運作的實質程序才是成敗的關鍵。論者指出,法國和德國在EMU 運作期間的政治角力,對於歐洲貨幣和經濟的整合成效將會是一項隱憂。法國和德國都想主導EMU,法國主張單一貨幣區內的貨幣政策決策權,應置於民選政府的監督之下,特別是應成立制衡「歐洲中央銀行」(European Central Bank, ECB)的機制,而德國則堅持ECB 應具有獨立性和自動懲罰機制;隨後,兩國又在ECB 總裁人選上爆發激烈的政治利益角逐戰(劉復國,2002)。由此也可以看出,歐洲聯盟這個「超國家實體」仍須面對國家主義的多重試煉,其未來之成敗仍未有定見。再者,歐洲聯盟終究是一個區域性的經濟實體或未來的政治實體,其存在會是成為接合世界其他區域經濟及政治的正面功能,抑或是成為激化全球各區域間經濟及政治衝突的根源,仍有待進一步觀察。
 
三、對經濟自由主義的論辯

當經濟全球化趨勢日益顯著之際,美國的企業部門卻面臨一項困境,即跨國企業所面臨的全球性問題日趨嚴重,但政府部門和聯合國所屬機構的機能卻相對衰退,以致無法在其擴張市場上提供相關的協助。這種情況激發了全球化論者與自由主義論者積極尋求取代傳統組織和制度的新治理機制,全球治理的概念遂成為他們追求經濟和社會持續發展的利器(Mingst,  1999: 92-96)。不獨於美國,其他先進工業化民主國家的跨國企業,在面對全球化的衝擊下也有同樣的問題與需求,只是程度不一而已。

這些跨國企業也稱為多國籍公司(multinational companies, MNCs)或多國籍企業(multinational enterprises, MNEs),他們雖然可能在某一「母國」註冊,並在其他「子國」運作,但他們的「權力」卻往往超溢出「母國」和「子國」的主權或政府所能規範的範圍。其權力的來源是他們富可敵國的經濟力量,以全球前三百大企業為例,他們幾乎控制了全世界生產資源的四分之一。這些多國籍公司利用國際分工及資金的自由流動,以降低其生產成本和投資風險(Hirst  and Thompson, 1996;引自宋學文,2001: 9);並藉由拆除貿易障礙,以達到擴張市場的最終目的。為了達到這些目的,他們必須藉由各種「全球治理」的機制來破除企業全球化過程中的投資及貿易障礙。某種程度上,這些多國籍公司相信且嘗試說服別人,全球化和全球治理能夠讓世界的經濟和市場整合,而此一整合的結果也將有助於提昇全球資源的優化組合,並且能夠增進世界各國的經濟發展。

就目前看來,這種經濟自由主義的價值觀顯然還不是一種普世的信仰,除了理論層面有新馬克思主義論者的批判和全球化懷疑論者的質疑外,目前許多發展中及低度發展國家的公民運動也正串聯起來反對經濟的全球化,他們並不認為像世界貿易組織(WTO)這樣的全球治理機制能夠實踐民主和平等的價值,甚且只是先進工業化國家獲取利益的支配性工具(Thomas, 2000; O’Brien, 2000)【4】。
究實而論,全球治理雖以追求善治為終極目標,然而,倘若其運作過程支配性高於協調性,運作結果無法公平合理地分配各類利益,那麼反全球化或反全球治理的聲浪將不可能停息。
 
四、對新公共管理運動的論辯

一九八○年代以來的新公共管理運動倡導者認為,最小規模的國家(minimal state)才是一種「優質的治理」,因而大量運用私部門和非營利組織來提供公共服務;同時,不僅藉由授權地方政府,也透過與跨國性組織的接合,來處理環保、人文發展和經濟等政策議題。論者認為,這種新治理型態,有利於破除傳統公部門與私部門、中央與地方、國內與國際等的藩籬,提供了全球治理的基礎,也提供了公共政策與國際關係接合的廣闊空間與契機(Rhodes,  1996;宋學文,2001:8-9)。

各國採取新公共管理途徑作為政府再造的典範架構【5】5,一方面是為了克服國家內部「難以治理」(ungovernability)【6】6的困局,另一方面則是為了具體回應全球化的衝擊與挑戰。全球化的效應促使國家必須調整其治理結構,並且基於外在壓力和內在需求,此一結構調整的方向必須與全球治理的架構相接合。這裡所稱的外在壓力是指,全球化資本主義市場經濟的形成,迫使國內金融、貿易及和投資體制必須更為自由化,連帶的也影響政治體制、政府治理模式的轉換或變革;而所謂的內在需求是指,國內企業或產業為了提昇其國際競爭力,必然會要求政府在國際勞務和海外投資政策上解除過度的管制。實際上,除了經濟和貿易議題以外,國家內部的安全、環保、農業、人權、公共衛生、觀光,以及城市發展等議題,無一不在全球化的牽引力下朝全球治理的架構發展。

持平而論,在價值層次上,對新公共管理運動的爭議焦點不在接受或排斥全球治理,而是在全球化和全球治理的架構下,國家如何重新界定政府在治理過程中,所應該擔當的任務、扮演的角色、具備的能力,以及與其他各類組織的新互動關係(Kettl, 2000: 6)。這其中有兩項問題值得注意:其一是市場和網絡等新治理結構與民主課責(accountability)之間的矛盾;其二是治理過程創新與治理能力之間的落差。

先就第一個問題來看,在「新治理」概念下的網絡,係根據參與的行動者的偏好來管制和調節各種政策陣線(policy sectors),政府並沒有足夠的權威支配所有的政策內容【7】7。在此種治理的情況下,將會出現幾個嚴重的後果。公共政策將會被網絡中以自我利益為考量的行動者們所型塑,而不是由最大多數人的利益來決定;並且,當國家想要變更政策方案時,網絡中的各類行動者會加以干預,以杜絕政策陣線再度被政府領控的機會。另外,當網絡已經有效控制政策陣線時,公民仍會要求國家為政策負責。從前述觀點來看,網絡將造成民主政治課責程序出現短路的現象,亦即,既有的控制和責任機制將會被抽離,然而政府卻仍須背負政策成敗的責任(Pierre and Peters, 2000: 20)。

再就第二個問題來觀察,新公共管理改革途徑確實轉換了許多治理過程,例如將國家統治權威向上移轉給各類國際組織,向下移轉給地方政府或社區,以及向外移轉給各類非政府組織(Pierre and Peters, 2000: 83-91)。這些動態過程的轉變確實有助於將國家治理、地方治理及非政府組織治理與全球治理接軌,但是這種治理過程的創新,並不能保證一定能夠提昇治理能力。主要的問題在於除非有足夠的制度誘因,否則官僚成員不會主動提昇自身能力或投注更多的心力,來熟悉和積極處理全球治理架構的跨國性事務。其次,當國內事務與國際事務接合時,並非所有的事務都有利於國內的各類利益團體,是以當民選的政府倡議全球治理之際,與全球治理利益衝突的團體必然會透過壓力政治迫使政府就範。
 
綜合而論,無論是全球治理或是全球化,都是一種價值理念,既然是一種價值信仰,其間的衝突與論辯無可避免。全球治理的倡議者與國際關係理論中的自由主義論者一樣,相信人類的本質是良善的,國際關係中的各類行動者,可藉由一套治理體制來解決共同的問題;相對的,對全球治理抱持保留或懷疑的人,則與國際關係理論中的現實主義論者相似,認為人性是自私且愛好權力的,這些國際關係中的行動者們相信,任何國際組織或治理機制都無法像赤裸的權力一樣,有效地型塑出彼此的關係(Mingst,  1999: 87-88)。透過上述論辯的過程,目的不在區分孰是孰非,而是為了釐清全球治理過程中各類行動者的價值偏好,以利於觀察者更貼近全球治理的真實面貌。

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2 歐洲統合的過程中,加入的國家持續增加,除了原來的六個國家,一九七三年丹麥、愛爾蘭、英國加入,一九八一年希臘加入,一九八六年西班牙、葡萄牙加入,一九九五年奧地利、瑞典、芬蘭加入。歐洲聯盟是現今最大的區域經濟體,區域面積324 萬平方公里,人口約三億七千萬人,GNP 總值近八兆美元,平均國民所得達兩萬美元,貿易總額佔全球貿易總額的40%(http://www.trade.gov.tw/region-org/region-6/eu-1.htm)。

3 回顧歷史,歐洲經濟共同體成立之初,英國曾拒絕簽署加入,並於一九五九年與挪威、丹麥、瑞典、瑞士、奧地利和葡萄牙等國合組一個鬆散的「歐洲自由貿易協會」(European  Free  Trade Association, EFTA);然而,到了一九六○年代初期,英國眼見歐洲共同體各國的經濟大幅成長,遂於一九六三年申請加入,不過都被法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)否決,他認為英國與美國的關係過於密切,將不會成為一個好的歐洲夥伴國家。英國被摒除在歐洲經濟共同體之外的情形,一直到了一九六九年戴高樂辭去總統職務後才見轉圜;一九七一年保守黨執政時期,國會以三百五十六票對二百四十四票,決定加入歐洲經濟共同體;一九七三年一月一日,英國與丹麥、愛爾蘭同時成為歐洲經濟共同體的會員國(Kingdom, 1995: 51-52)。

4 世界貿易組織(WTO)正式成立於一九九五年元月一日,是繼「關稅暨貿易總協定」(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)(一九四七年開始第一回合談判)之後,國際上最重要的經貿組織。WTO會員係透過共識決或票決方式,決定WTO各協定之規範內容及對各會員之權利義務,將多邊貿易體系予以法制化及組織化(http://www.wto.org or http://www.trade.gov.tw)。WTO 成立七年多以來,在國際間扮演比GATT 更具有規範力的組織,不僅是國際貿易的監控者,更是貿易衝突的仲裁者;然而,由於WTO各會員之間的不對稱關係,以及強勢會員的主導與支配,也讓㆟質疑WTO 的公平性,因此稱WTO為  “Whose Trade Organization?” (參閱Wallach and Sforza, 1999)。

5行政學者Donald  F.  Kettl 根據經濟合作發展組織(Organization  for  Economic  Cooperation  and Development, OECD)的分析報告,歸納這一波全球化政府改革運動至少包括六項主要特徵:(一)各國政府只能在既有的或更為短絀的財源基礎下,採取新的方法來提高公共服務的生產力;(二)各國政府更加仰賴市場化的策略,以取代傳統官僚體制的命令和控制系統,並期望藉此改變文官成員的行為;(三)採取強烈的顧客服務導向,以提振政府對公民需求的回應力;(四)透過分權
化來提高各級政府機關的施政績效;(五)改善政府在規劃及推動政策上的能力;以及(六)以實際施政結果做為行政課責的標的(Kettl, 2000: 1-2)。

6「難以治理」(ungovernability)這個詞彙,經常被政治學者用來形容某㆒個政府沒有能力因應時局的挑戰,與經濟學者形容市場失靈時,出現所謂「停滯性通貨膨脹」(stagflation)一詞,可謂有異曲同工之妙。具體言之,「難以治理」指的是人民的需求與政府的回應能力之間,存有嚴重的差距,因而出現了國家治理上的危機。

7 網絡治理結構對於當代政治生活的描述方式並非首創,事實上,過去一、二十年期間,這種由政府機關及各類利益團體所組成的政策陣線,也曾經被稱為「鐵三角」(“Iron Triangles”)或「政策社群」(“policy communities”)。

(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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