英國柴契爾政府改革背景與理念的探索(四)

肆、結語

從宏觀的歷史視野觀察，任何時代、任何政府的改革主張及其具體做法，都是反映當時代的實際需要，以及回應特定環境的挑戰，英國柴契爾政府的新右派改革路線亦不例外。本文的第二節，從經濟和社會的壓力、政治和行政的困境、歐洲化的衝擊，以及柴契爾個人的意志和政治利益的考量等面向，嘗試分析柴契爾進行政府改革的背景因素。經由本文的分析可以發現，一九七九年，乃至一九八○年代期間，柴契爾政府所面對的環境極為嚴峻，不僅國內發生嚴重的停滯性通貨膨脹問題，歐陸國家強勁的經濟力量，也使得英國在歐洲的地位有陷入被邊緣化的危機；而在此同時，英國政府既有的統治機制卻無力克服公共支出失控和行政效率低落的困境。柴契爾政府被迫必須面對採取激進式變革（radical change）或政權被輪替的選擇。當然，由後來歷史的發展來看，柴契爾以其強韌的意志力，選擇採行新右派的理念進行長達十餘年的政府改革，試圖藉由縮小政府規模、控制公共支出，以及轉換政府治理結構，以俾利於改善國家的經濟體質。

英國行政學者Christopher Pollitt將柴契爾政府十餘年來的改革歷程，概分為下列三個階段（Pollitt, 1996: 81-84）：第一階段，大幅刪減公共支出。這個階段約從一九七九年到一九八二年。柴契爾政府的改革行動大體上受到經濟議題的牽動甚鉅，為了達到總體經濟迅速復甦的政策，遂採取大幅刪減公共支出的猛藥。柴契爾甫上任即宣佈五年內裁減文官總數的14%，其後又進一步宣佈加碼精簡文官總數的6%；再者，文官部遭裁撤後，一些主要部會，特別是有關住宅、環境、產業和能源方面的政策方案，為了緊縮公共支出而被迫終止；最後，為了擴大成果，中央政府甚至進一步控制地方政府的支出。然而，上述這些做法很快就出現了問題，不僅有來自文官體系的反彈，人民對於許多公共服務項目的縮水也感到不滿。柴契爾政府因此又迅速地將強調經濟的改革行動調整為以提昇效率為主的改革，並允諾人民在沒有減少公共服務的情況下撙節政府的公共支出。

第二階段，改善財務管理和推動民營化。這個階段約從一九八二年到一九八○年代後期。儘管保守黨政府一再強調推動「3Es」改革，即經濟（economy）、效率（efficiency）及效能（effectiveness），但大部分的改革措施都只是重視前二者，唯有一九八二年五月開始推動的「財務管理方案」（Financial Managementinitiative, FMI）才是將重點置於效能上。FMI不僅是財政預算制度的改革，其所強調的成本概念、具體可測量的指標建構、績效管理、分權預算及採行實際結果的課責方式，對於英國政府的管理文化也產生巨大的變革。除此，為了超越傳統的管制性審計，推動講求效率和預算支出效益的績效審計制度，於一九八二年成立審計委員會，一九八三年設立審計局。在第二階段期間，柴契爾政府也積極推動國有事業的民營化，這項改革措施被認為是一九八○年代保守黨政府的政治代表作。這些被民營化的機構包括：英國航太事業（1981）、英國電信事業（1984）、英國瓦斯事業（1986）、英國航站局（1987）、水供應及污水處理（1989）、英格蘭及威爾斯地區的電力事業（1993）及英國鐵路事業（1996）。這些事業機構的總資本額超過市值的一百兆英鎊；從一九七九年到一九九○年總計有八十萬名原國有事業的員工轉入民間機構工作；而國有事業的產值也從一九七九年佔GDP的11%，到一九九○年降為僅佔GDP的5.5%。

第三階段，建構市場化與最小規模的國家。一九八七年英國大選，柴契爾所領導的保守黨再度擊敗工黨而取得執政權【13】13，她除了趁勢賡續推動第二階段的民營化政策外，更激進地進行政府組織結構的變革。論者認為這一階段的改革幅度更甚於前一階段，保守黨政府更大規模地採取「市場式機制」（market-type mechanism, MTM）的改革模式，引進市場自由競爭機制，強化組織在管理和服務提供上的分權化，以及強調顧客導向和持續改善公共服務的品質。其中最大的轉變，是將政府機關原先的層級節制關係，改變成一種以契約或準契約的關係。在這個階段中，一九八八年所提出的「續階計畫」（Next Steps Initiative）最具代表性，影響的層面也最大。這一項改革方案具有兩項核心策略：其一，要求各部會將政策制定與政策執行兩項功能區分開來，核心部會本身只負責策略控制和政策制定，而依實際需要設立「政策執行機關」（executive agency）負責政策的執行工作。其二，各政策執行機關設置一位「行政執行長」（chief executive），對整個機關的業務績效負全部責任，所執行的業務則依據各該所屬部會的授權範圍來行事（Fry, 1988; 黃臺生，1994: 16）。一九八八年的續階計畫報告中，曾預測十年內將有四分之三的文官會轉任到政策執行機關服務，這項預測果然應驗，截至一九九七年保守黨將政權轉移給工黨時，已經有超過140 個政策執行機關被設立，並且有超過70%的文官任職於這類機關（Pollitt and Bouckaert, 2000: 273）。從上述實際改革過程來看，也可以印證柴契爾政府正如本文第三節中的分析，係以自由主義、保守哲學、新自由主義經濟理論和公共選擇理論等為其治理模式變革的理念基礎，是以，其改革措施中處處顯露出新右派的價值偏好－－市場治理模式。最後，本文仍須強調，任何時代、任何政府所採取的治理模式，其終極目的是為了要提昇系統的治理能力，也就是說，如何找出有效克服各種集體行動所衍生之問題的解決方案。以英國的經驗來看，柴契爾政府採行新右派的改革理念，選擇市場機制作為政府的治理工具，其目的在於期望藉由市場自由競爭機制來活化趨於官僚化的政府體制。但是，作為一種改革理念或治理工具，新右派及其改革工具絕非萬用藥方，並且本身也有其天生的限制。而關於新右派理念及其相關政策工具的限制面，正是吾人須進一步加以探索的主題。

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13  柴契爾政府擅長於運用政治優勢來推動行政改革，先前於英阿戰爭（福克蘭群島戰役，1981-1982）獲勝後，隨即要求英王解散國會並重新改選，結果在擊敗工黨取得國會多數席次後，立即於一九八二年推動「財務管理方案」。

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