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全球治理趨勢下的國家定位與城市發展:治理網絡的解構與重組(一)

文 / 劉坤億教授
【台灣法律網】


本文初稿曾發表於民國90 年12 月14 日,義守大學公共政策與管理學系主辦《城市外交與全球治理》學術研討會,感謝評論㆟國立中正大學政治系宋學文副教授的指正意見。

摘  要

近十幾年來,「全球治理」(global  governance)、「全球城市」(global  city )和「城市治理」(city  governance)等觀念興起,顯示出全球化的效應,正衝擊著人們對傳統的國際關係、國家、乃至城市的認知與定位。本文旨在藉由「治理」的概念途徑,從治理網絡的解構與重組的角度,進行以下幾個問題的探討:(一)全球治理的概念意涵為何?全球治理的主要特徵為何?(二)在全球治理的新治理型態下,國家的角色地位有何轉變?如何重新定位國家的功能?(三)全球城市及城市治理的概念意涵為何?在全球化的衝擊下,城市追求發展的過程中,如何建立其特有的策略思考與行動。
 
關鍵詞: 治理、全球治理、多層次治理、治理網絡、國家角色、全球城市、城市治理
 

 
壹、前言

這是一個「全球化」(globalization)的時代【1】1,也是一個「在地化」(localization)的時代。隨著冷戰時期的結束,全球資本主義市場經濟體系的持續擴張,環保及人文發展等議題的迅速擴散,各類國際組織、非政府組織(NGOs)、跨國企業集團和多國籍公司等機制的日趨活躍;傳統上,對於國際關係,乃至於對國家和次國家政府(sub-national governments)角色的認知,已經出現明顯的變化。在全球化的衝擊下,舉凡一國之內的政治、經濟、社會、文化等,均深受其他國家或地區的牽引,彼此的關係錯綜複雜且相互依賴,以致民族國家之間的界限日益模糊,國家的自主性相對降低,「全球治理」(global governance)的需求隨之因應而生。在此同時,在地化的運轉能量也逐漸提高,城市或地分政府等次國家機制,也在國際化的拉力和提昇競爭優勢的推力下,成為國際社會中積極的行動者和競爭者,進而促使「全球城市」(global city )和「城市治理」(city governance)等觀念的興起。

觀察這種趨勢的變化,我們很難率爾斷言國家主權觀念已經完全消溶於「全球社會」,或者認定包括城市在內的次國家政府已經跨越國家界限而全然融入「地球村」。近十幾年來,「治理」(governance)概念的盛行,相當程度是為了合理地描述和解釋前述現象,同時也期望為這些超越國家藩籬、且因不同政策議題而連結的政策社群,尋找出適切的新規範與新秩序。本文旨在藉由「治理」的概念途徑,從治理網絡解構與重組的角度,進行以下幾個問題的探討:(一)全球治理的概念意涵為何?全球治理的主要特徵為何?(二)在全球治理的新治理型態下,國家的角色地位有何轉變?如何重新定位國家的功能?(三)全球城市和城市治理的概念意涵為何?在全球化的衝擊下,城市追求發展的過程中,如何建立其特有的策略思考與行動。在探討這些問題之前,以下將先說明「治理」概念興起的原因及其內涵。

貳、治理概念的盛行

「治理」(governance)一詞源自於古典拉丁語和古希臘語中的「引導領航」(steering)一詞,原意係指涉統理(govern)、引導或操縱之行動或方式,經常與「統治」(government)一詞相互交疊使用。長期以來,「治理」一詞主要被限用於與「國家事務」相關之憲法議題和法律活動,以及(或)限用於處理各類利害關係人的特定機構或專業單位(Jessop  1998:30)。最近十幾年來,治理一詞在許多領域中被廣泛使用,並刻意與「統治」一詞有所區分,以下就治理概念興起的原因和目前運用的情形,進一步說明此一概念的內涵。
 
一、治理概念興起的原因

首先,在理論層面上,論者認為治理概念的興起和一九七○年代、一九八○年代社會科學出現某些「典範危機」有關,而最主要的危機係在於各學科領域原來的典範,已經不再具有足夠的能力來描述和解釋「真實的世界」。許多學科的研究都陷入過度簡化的二分法,例如:經濟學中的「市場vs.層級節制」;政策研究中的「市場vs.計劃」;政治學中的「私人vs.公共」;以及國際關係研究中的「無政府vs.主權」等。近年來,學術界對於這種拘泥於二元對立的世界觀迭有批評,在經過反省後,進而調整學科領域的研究方向;其中,治理概念被視為主要的研究課題,即是一個明顯的例子。以制度經濟學為例,研究者目前對市場交易和層級節制以外之各類經濟活動的協調機制(諸如企業集團、家族企業、網絡、貿易協會及策略聯盟等),均顯露出較過去更高的興趣。在國際關係的研究領域中,一些可以避免國際無政府狀態和跨過民族國家進行協調的「國際體制」(international regimes)已經愈來愈受到重視,例如學者J. N. Rosenau和E. Czempiel(1992),亦開始討論所謂的「非政府部門的治理」(governance  without government)。在公共行政學領域方面,研究者關注的協調方式不僅已經跨越了公、私部門涇渭分明的傳統觀念和約制,同時也不再囿限於「複雜糾結的層級節制」體系之中,代之而起的是平行的權力網絡,或是其他跨越不同政府層級和功能領域的複雜而相互依賴的協調形式。是以,從這些學科和其他學術系絡的轉變情形來看,「治理」似乎被視為是遺漏掉的「第三項」,既可以批判二分法,又能夠補充其不足之處(Jessop 1998:31)。

再者,從實務的層面來看,特別是由政治和行政的系絡來觀察,治理概念目前已經成為思考有關國家能力和國家與社會關係的新路徑。例如:國際貨幣基金會(International Monetary Fund, IMF)、世界銀行(World Bank)和聯合國等組織,為了擴大援助第三世界國家的成效而提出「善治」(good governance)作為新的改革目標;英國經濟暨社會研究協會(British  Economic  and  Social  Research Council, ESRC)宣稱,有必要將都市政治學的研究領域擴充到「城市治理」或「地方治理」(local  governance);在政策分析方面,許多先前有關政策網絡的研究,也重新被放入治理的概念架構中加以解釋。另外,最近有關歐盟方面的研究,也熱衷於藉由治理的理論來探討地方、地區、國家和跨國機構之間的關係;抑有進者,在國際關係的研究上,「全球治理」的觀念正迅速擴散。最後,在政治經濟方面,公部門與私部門之間的交易互動關係,已經被視為是一種「治理」的形式,研究者藉此觀察政府在經濟活動中的角色,並且從中獲得相當豐碩的研究成果(Pierre and Peters 2000:50)。

歸根結蒂,治理概念之所以興起,在於當代民族國家的政府,已經無法完全地支配或統治整個政治、社會及經濟系統,「治理」(governance)與「統治」(government)的概念有必要加以區別【2】2;換言之,治理概念的興起,正顯示出政府的角色已經改變,統治的意義也出現了轉變,意味著一種新的治理流程,或是一種已經改變了的有序統治狀態,又或者是一種治理社會的新方法(Rhodes 1996:652-653)。這種情況不獨於表現在國家內部的層次,同時也反映在超國家層次的關係上;具體言之,即國際政治社會秩序之維護,以及全球化市場經濟的利益平衡,已經愈來愈倚重新的全球治理機制,而主權獨立國家的統理權力已經被稀釋。

二、治理概念的運用

究實而論,由於治理概念被運用的範圍相當廣泛,造成其概念意涵至今仍相當分歧,論者認為,可從目前關於治理概念的實際用法,進一步釐清其意涵。英國行政學者R. A. W. Rhodes(2000:55-63)最近即歸納出七種治理概念的用法,茲逐一說明如下:

(一)將治理視為公司治理( Governance as Corporate Governance e)

此種用法強調公部門和私部門的治理方式並無二致。英國「公共財政暨會計特許協會」(Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, CIPFA)即建議政府部門應該採取更具商業化形式的管理方法,來改善傳統行政部門的組織文化和氣候。該協會也確認了三項公、私部門均可適用的基本原則;(1)資訊公開或開誠布公;(2)誠實或坦率的態度;(3)明確的責任制度。

(二)將治理視為新公共管理( Governance as the New Public Management t)

新公共管理涉及到治理的議題,係因為在政府改革的過程中,必然會觸及到政府角色職能的重新檢討;新公共管理論者大多主張政府應該發揮「引導」或「領航」(steering)的作用,而「治理」即是「引導」的同義字。新公共管理最初具有兩項意義:公司化管理和市場化。公司化管理意味著把私部門的管理方法引進到公部門,這些方法包括績效測量、結果導向的管理、強調預算支出的效益,以及視人民為顧客。市場化則意味著經由簽約外包、準市場,以及消費者選擇等方式,將市場機制的誘因結構引進公共服務的供給體系。

(三)將治理視為「善治」( Governance as   “Good Governance e”)

世界銀行為鼓勵第三世界國家進行民主化和自由化的政府改革,特地界定「治理」與「善治」的意涵供這些國家參考。所謂治理係「行使政治權力以管理國家事務」;而善治則應該具備下列特質:(1)有效率的文官、獨立的司法和法律制度,以確保契約之履行;(2)妥善、負責地運用公共資金;(3)能向國會機關負責且立場超然獨立的審計人員;(4)各級政府都能夠尊重法律和人權;(5)多元的制度與言論自由。為了提昇文官的效率,世界銀行鼓勵這些國家的政府採行下列行政革新的策略:引進市場競爭機制、國營事業民營化、裁撤冗員、強化預算之執行、分權化的行政體系,以及大量利用非政府組織的功能。

(四)將治理視為國際間之相互依賴( Governance as International Interdependence e)

有兩個研究議題與此概念的用法有直接的相關:國家的空心化(hollowing-out)與多層次的治理結構(multi-level governance)。由於國際間相互依賴的關係日益密切,在生產和金融交易的國際化、國際組織和國際法的規範,以及國際霸權和權力聯盟的影響下,國家的權威已經遭到侵蝕;同時,在各類國際組織向上拉抬、各種次國家機制向下牽引的兩股力量作用下,民族國家的治理職能亦被削弱。國家已經退居為憲政秩序的守護者,僅能憑藉有限的公共權力來維繫內部權威體系的完整。以歐盟為例,即是透過跨國的政策網絡,將歐盟的委員會與國家的部會機關、地方政府和地區機關整合成一個多層次的治理結構。

(五)將治理視為社會操縱系統( Governance as a Socio -Cybernetic Syste m)

社會操縱途徑明顯地限制了中央政府所掌控的治理行動,要求不再有單一的主權權威。在每一個政策領域,都是由眾多不同的行動者共同參與決策,他們彼此之間的資源相互依賴,經由互動而形成新的治理型態。簡單地說,政府不再獨占最高的統治權威,政治系統已經改變成為一個多中心的社會。此一用法是荷蘭行政學者Jan  Kooiman(1993)的觀點,在其他國家也有越來越多的學者採用這個途徑來分析政府的治理結構。

(六)將治理視為新政治經濟( Governance as the New Political Economy y)

新政治經濟論者運用治理的概念,重新檢證經濟體制變遷下的政府角色,以及公民社會、國家和市場經濟三者之間,在界限日趨模糊下的新關係。抱持此一觀點的論者認為,治理是「各個經濟行動者在政治經濟的過程中的協調活動」。他們認為不能將國家化約為另一種治理機制,應視其為各類治理機制的看守人(gate keeper),因為國家能夠協助、也能夠抑制生產和交易。另一位新政治經濟論者B. Jessop(1998)認為,在全球化的社會中,治理是引導多重機關、機構和系統的複雜技術。他反對一般馬克思主義論者將治理與管制混為一談,他認為不能將治理視為只是國家的管制活動;但同時,他也強調治理不可能完全取代國家和市場的功能。

(七)將治理視為網絡( Governance as Networks s)

網絡是治理概念運用到社會科學研究的主要分析重點。有兩派學者試圖解釋網絡行為:權力依賴論和理性選擇理論。在權力依賴論方面,學者Gerry Stoker(1998)指出,治理作為一組機構和行動者,雖然出自於政府,卻也超越了政府統理的範圍,這些機構彼此間是權力依賴的,並且形成各類自主和自我治理的政策網絡。在理性選擇學派方面,論者認為,促使組織間相互依賴的元素不是權力,而是各類資源。論者強調網絡比市場和層級節制更具優勢,因為在日趨複雜和動態的環境中,層級節制的協調機制難以發揮作用,而在市場失靈的情況下,解除過度管制的作用也有限,惟有政策網絡才能成為治理的主要工具,為各類資源互賴的行動者提供有效的水平協調機制。
 
前述各種觀點所陳述的治理概念雖有差異,卻大多反映出以下幾項意涵:其一,公部門與私部門之間的界限,社會、市場與國家之間的界限,以及國家與國家之間的界限均日趨模糊;對內,國家已不再享有獨占性的統治權威;對外,國家主權或自主性的觀念,已經逐漸被各類超國家體制的概念所取代。其二,治理概念顯示出一組出自於政府,卻又不限於政府的機構和行為者,在權力及各類資源相互依賴的關係下,依議題性質組成各種不同的政策網絡,這些自組化的網絡可被視為是一種新的治理體制(regimes)或治理網絡(governance networks),這類體制是一種非正式但相對穩定的群體,能夠取得制度性的資源,並藉此得以在制定治理政策時,扮演具有持久影響作用的角色(Stoker 1998:19-26)。其三,在治理概念下,過去以國家主權概念為核心的統治型態已經被解構,新的治理網絡已經被重組,並且顯現出一種多層次的治理結構。

---------------
1  對於全球化的界定,至今仍相當分歧。若依不同理論學派來加以界說,至少有以下四種說法:(1)新馬克思主義論者認為,全球化是資本主義與帝國主義的復辟。(2)新自由主義論者認為,全球化是指全球經濟和市場的整合,此一現象有助於提昇世界資源的優化組合。(3)以A. Giddens為代表的轉型學派論者認為,全球化是推動社會、政治和經濟轉型的主要動力,並正在重組現代社會和世界秩序。(4)全球化懷疑論者認為,「全球化」根本是一種“迷思”(myth),所謂「全球化」只是一種已開發國家經濟之間的「國際化」而已(引自詹中原2001:33-34)。本文係於新自由主義論和轉型學派的系絡下進行論述。
2  在英美國家,“government” 一詞通常指的是國家正式的機關,具有合法、獨占的強制性權力,其特徵即是有能力做出決定,並且予以付諸實行。“government”一詞作為「統治」的意涵,是指一種正式而制度化的過程,在民族國家的層次上運作,其目的在於維持公共秩序和便於處理集體行動上的問題(Stoker 1998:17)。


(待續)

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作者簡介
現  職:
國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授(2001~)

主要學歷:
國立政治大學公共行政學博士(1996~2001)、國立政治大學公共行政學系法學碩士(1993~1996)、國立中興大學公共行政學系法學學士(1990~1993)、世界新聞專科學校編輯採訪科畢業(1980~1985)

主要經歷:
臺北市政府市政顧問(2003~)、考試院公務人員保障暨訓練委員會顧問(2002~)、台灣透明化組織監事(2002~)、玄奘人文社會學院公共事務管理學系兼任助理教授(2001~)、獲行政院人事行政局獎助博士論文研究(2000)、獲頒「張金鑑先生行政學術獎」(1992)

專長領域:
人事行政(人力資源發展、策略性人力資源管理)、公共管理(政府管理流程再造、績效管理)、組織理論(組織經濟學)

個人網頁:http://www.ntpu.edu.tw/pa/teacher/kunyi/index.htm

 

 

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