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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:議員配合款與鄉鎮市民代表建議款

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


筆者在銘傳大學公共事務學系暨研究所教書,刻正指導碩士在職專班的學生張文彥先進(台北縣樹林市立圖書館館長/前台北縣樹林市公所主任秘書)撰寫碩士論文,他的論文題目是「台北縣鄉鎮市民意代表建議款之研究–以樹林市民代表建議款為例」,他的研究途徑與研究方法都寫得相當不錯,尤其是內文的部分對於議員配合款、市民代表建議款的編製及運用情形,在掌握度與描述上都有傑出的表現,以下謹節錄他的論文初稿內容跟大家分享(本篇作者張文彥,指導教授則為筆者,又以下則為筆者的整理)……


壹、議員配合款

  台北縣議員之所以有地方建設配合款,應溯自三十年前,邵恩新擔任縣長時期。當時許多議員反應縣政府忽略地方零星建設,如巷道的路燈、水溝等修繕工程;因此邵恩新縣長同意為每位議員每年得編列二十萬元配合款的額度,但只能做硬體建設,而且硬體建設仍必須透過鄉鎮市公所發包,當時就被不少縣議員利用此配合款在巷弄出入口裝設路燈以爭取選票,結果路燈裝置太多,地方付不起電費而被斷電的情形卻曾比比皆是。又縣議員配合款運用之例證則如下述著名的「販售補助款額度」。

  以台北縣議員勾結如通公司及宏傑公司販售補助款額度案為例來看,議員將每年獲分配之建議補助款額度,以簽立空白牋單(除簽名外,其餘經費別、受補助單位、工程名稱、撥款金額、撥款日期均空白)的方式,將撥款建議權販售予廠商,換言之,議員將每張撥款牋單(自己或授權他人簽名,惟均需本人最後確認)視為「有價證券」,其市值即為牋單上撥款金額的3成至3.5成,廠商以前述牋單上撥款金額的3成至3.5成之賄款向議員購得牋單後,亦即代位取得議員之撥款建議權,廠商為回收已支付議員之3成至3.5成賄款,並牟取不法暴利,均將設備採購或工程修建案之預算金額切割為10萬元以下(在無採購法前公開招標金額門檻依當時相關規定,最早是100萬元,其後陸續調降為50萬元、20萬元及10萬元),以規避採購法公開招標、採用3家廠商比價之規定,廠商則以旗下3家關係企業或與其有配合關係之廠商之不實報價,虛增各案之成本至少7至8成,再以其中一家報價最低而取得承攬權,其後並利用代受補助單位製作預算書、經費概算表、比價紀錄(含提供3家公司不實之估價單)之機會,以浮報價額、虛列支出項目、圍標等方式牟取不法暴利,負責審核預算執行情形之各主管機關人員,往往因為書面審查而流於形式,廠商賺取不法暴利之餘,還澈底玩弄了政府的採購及會計審核制度。

  如通公司、宏傑公司等涉案廠商,以現款購得前述之縣議員統籌分配款額度後,隨即向亟需經費之受補助單位招攬,表示可為該單位爭取縣議員補助款,但唯一的條件就是各該補助案辦理採購設備或工程修建之內容及數量,須經該等公司同意,並由該等公司承包及代為製作計畫書(圖)、經費概算表、預算書、比價紀錄(含取得3家公司報價之估價單)、公文等送審資料,其後亦由該公司代為辦理請款等,前述配合方式經受補助單位同意後,如通公司等公司則於先前向縣議員購得之空白牋單,填載受補助單位名稱及工程或採購項目名稱,再以縣議員或縣議員助理名義送交縣政府主計室,牋單內容經縣政府主計室核定後,如通公司等公司為了回收前述支付議員購買牋單之賄賂並牟取私人不法利益,明知如通公司等規劃之設備採購或工程修建,實際成本僅補助經費額度之2至3成,竟利用他們製作提供之3家估價單中,浮編高於市場價格約兩倍,且接近補助經費額度之不實價額,並選取其集團旗下關係企業其中一家為最低報價公司而取得承攬權,不知情之受補助單位則於完成施工、交貨及驗收等程序後,由如通公司等開立該集團旗下得標公司名義之不實金額發票以辦理請款,如通公司等於辦理統籌分配款補助案中,因此獲取各案補助款額度7至8成之不法利益。

貳、鄉鎮市民代表建議款

  台北縣鄉鎮市民代表建議款又稱為「鄉鎮市民代表配合款」,或「基層建設經費」。鄉鎮市民代表建議款最初原為基層建設的小型配合款,乃是地方政府編列少許小型工程建設經費,提供給民代在其選區內,受選民或機關、學校、村里、社區、社團之申請,作為小型建設之用。一方面彌補地方政府無法對民眾立即需求性的建議,給予及時反應的一種補助救濟制度,一方面彰顯鄉鎮市民代表對其選區建設之重視,期盼透過經費之爭取,增進選民對其好感與認同,並在下次選舉連任時,能將好感與認同化成支持之選票,但是代表建議款最初編列卻只能用在工程建設上,隨著社會多元化的發展以及立法權的高度膨漲,鄉鎮市公所的年度預算亟需要鄉鎮市代表的支持才能過關,因此各鄉鎮市逐漸蔚成每年編列代表建議款供代表回應選區之需要,這項建議款之金額漸有每年增加的趨勢,並放寬其使用範圍,目前這些建議款依其使用類別分為「建設類」、「設備類」或「活動類」,分別編列在資本門或經常門的補助捐助項下,或第二預備金項下,並依一定支用程序向地方政府提出建議的一種補助制度。

  張文彥先進的感受是,政治學大師伊斯頓(David Easton)曾認為政治就是「權威性的價值分配」(the authoritative allocation of all social values),民意代表天生的職責就是為民喉舌、為民興利,從事政治活動,自然也會對政治政治資源作「權威性的價值分配」。又從公共選擇理論來看「人是理性、自利的」,所以民意代表當選之後,自然會思索如何爭取表現,為選區謀取利益,實踐自己競選之諾言與理想,正常的情況下除了向行政機關大力爭取選區之建設外,若能編列一筆經費是屬於自己可以單獨支配補助給選民的話,不但可以贏得選民的感激,更可贏得選民對其未來競選連任之支持,於是民代乃透過職權及議事技巧,達到編列「代表建議款」之目的。至於,以下六項因素是影響民代編列建議款之原因。

  一、選舉的政見承諾:首長或民意代表於競選前,會向選民、社團或利益團體承諾未來之政見與建設,當選後自然要兌現承諾,而與選民、利益團體和社團建立友誼而逐漸形建樁腳關係。也就是說,鄉鎮市長及鄉鎮市民代表,於當選後會對其競選時有功人員或團體給予一些承諾,另代表會藉著質詢與預算審查的權限,對鄉鎮首長之施壓,鄉鎮首長為求預算案或其他重大議案之順利通過,通常會給予代表相當程度之承諾,於是鄉鎮市長與鄉鎮市民代表成為「互利共同體」形成分贓政治。

  二、政黨的背書支持:鄉鎮市層級的地方選舉,雖然並不強調政黨關係,但政黨動員及配票之力量,仍然有一定程度的影響力,當政黨推薦其候選人時,自然會為該黨候選人所提出之支票背書,一旦該候選人當選後,政黨也會促其兌現競選承諾,於是政黨的支持者與該當選人逐漸形成樁腳關係或「恩庇一侍從關係」。

  三、利益團體或壓力團體之要求:鄉鎮市層級的利益團體或壓力團體,它可能是一個社團或是有目的之團體,其社團或團體之成員,也有相當的選票,只要候選人願意接受他們的要求,他們為了團體的利益也會將選票作為交換,形成了所謂利益輸送或綁樁。

  四、鄉鎮市民代表自利之驅動:能擔任鄉鎮市民代表的人士,不是地方上的傑出菁英,通常就是由德高望重的人來出任,但隨著民主政治的改革開放,一些年輕人競相競逐參與該項選舉,美其名「為民服務」,實則係因現行鄉鎮市民代表的報酬或待遇不斷增加才是主要因素(這是張文彥先進的感受)。蓋過去鄉鎮市民代表僅領取象徵性的支給,然而自地方民意代表支給條例通過後,大幅增加了鄉鎮市民代表的支給,於是過去出錢出力的地方民代政治領袖已不復見了,取而代之的是處處都要政府補助,不再出錢出力了,反而以編列代表建議款作為其未來自利行為的依據。

  五、府會關係的和諧考量:地方行政首長希望能有表現、政績,才能贏得人民的肯定與支持,但是要有表現與政績,都在在需要充裕的建設經費,若代表會對年度預算作大幅刪減或對市政推動強力杯葛,地方行政首長再三頭六臂也不可能有傑出的表現,因此如何營造府會和諧關係創造彼此水乳交融的感情,都是地方行政首長極需努力的地方,因此「地方民代建議款」的編列,也算是營造府會和諧的良方。

參、結語

  單以台北縣為例,各該鄉鎮市長在每年預算審查前,通常都會針對該鄉鎮市之財源狀況與代表之需求,編列適度的「代表建議款」作為代表為民服務之經費,若未能編列或符合民代之需求時,在開會期間恐將會有杯葛之舉措。至於,鄉鎮市民代建議款撥給村里、社區、社團或相關利益團體所考量的因素則為公共利益關係的推進、樁腳關係的維繫(綁樁是最重要的考量)、人際關係的綿密、政黨因素的考量(例如政黨提名候選人,候選人當選後回饋政黨,以「民代建議款」補助給政黨附設之社團或次級團體為常事)、利益輸送的建立等。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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