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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:地方民代配合款的預算政治之研究(二)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


參、地方民代配合款的編列支用

  從「預算政治」與「成長聯盟」的角度來看,「地方民代配合款」一方面係為彌補地方政府無法立即滿足居民需求的建設而給予及時反應的補助設計,另一方面則是讓縣市議員或鄉鎮市民代表透過經費的爭取,以增加選民對追求連任的認同感。然隨著社會發展的多元化以及立法權的不斷高漲,縣市政府或鄉鎮市公所的年度總預算仍需縣市議員或鄉鎮市代表的多數支持始能通過,因此各縣市或鄉鎮市逐漸年編列的「地方民代配合款」也有逐年增加的趨勢,而且還不斷放寬其用途範圍。

  就現行實務運作的觀察心得來說,目前這些「議員建議款」或「鄉鎮市民代表建議款」依其支用類別區分的話,主要可以分為「建設類」、「設備類」或「活動類」等三種類型,至於在預算的編列方式上則分別編列在「一般業務費」、「獎補助費(或補助捐助款)」項下或是內涵在第二預備金之中。更精確的說,「地方民代配合款」之編列,在縣市政府部份係編列在「一般業務費」、「獎補助費(補助捐助款)」及第二預備金中,而在鄉鎮市公所的部份則係編列在各課室的各科目預算中,但任何科目卻從未明文記載該筆經費係「地方民代配合款」。

  就縣市政府而言,如以「一般業務費」來說,必須由縣市府承辦人員簽辦,且該項業務無論是工程、設備或活動經費,其所有計畫之規劃、執行、驗收、核銷等流程,全部皆由縣市府自行處理之,即不可逕將業務費「直接」移作補助地方民代之用,但實質上亦屬「地方民代配合款」。至於,「獎補助費(或補助捐助款)」係由受補助團體或機關單位,依其需求檢送計畫、經費概算而函文縣政府請求補助,再由縣市政府依其職權決定是否同意補助之。又儘管補助與否以及補助金額的多寡,縣市政府仍有裁量權,但由於縣市議員因掌握縣市年度總預算的審議權限以及其他的質詢監督權限等,該等經費通常會在「地方民代配合款」的額度內同意動支。

  舉例來說,台北縣議員每名皆有一千兩百萬的建議額度,其中半數款項即能運用於硬體工程或修繕、養護零星工程的施作上。尤其是,蘇貞昌縣長上任之後,議長的「地方民代配合款」則調高為縣議員額度的兩倍,副議長則是縣議員的一點五倍,只要縣議員提出建議或申請,即可由縣政府核撥經費給鄉鎮市公所、民間組織或是相關的社團。然而,在「成長聯盟」的觀點下,「地方民代配合款」的運用卻淪為「販售補助款額度」的工具。在此,謹另以以台北縣三重市公所民國九十二年度辦理各里監視系統規劃、設計採購案為例,共計二十六里為「小額採購」(即新台幣十萬元以下之採購,得免除政府採購法之嚴格限制),外加六個里則由市公所自行辦理規劃、設計與採購者,則總計共三十二件之多。惟這些採購款項的來源,也就是預算動支科目主要即為「地方民代配合款」。

  原則上,該項採購配合款的運用係以各里為發包單位,惟多數的監視系統採購案皆為十萬元以下之「小額採購」,因此僅需依「中央機關未達公告金額採購招標辦法」之規定,逕洽廠商採購即可。然就得標廠商結果觀之,卻集中於少數特定廠商(如宏鼎公司、岡宏電機、亟泰工程等),且該等少數特定廠商與部分台北縣議員或三重市民代表之間似乎另有較為密切的互動關係,即恩惠侍從的選票互助關係。探究其實,各里辦公處的需求,恐怕即是縣議員或市民代表結合特定廠商後,為對「地方民代配合款」上下其手的必然結果[6]。

  另從「預算政治」的角度來看,本文第二作者張文彥的研究明確指出地方民代配合款之所以編列的原因為:

  一、選舉政見的承諾:蓋行政首長或地方民代表於競選之際,都會向選民、社團或利益團體承諾未來之政見與建設,當選後必須兌現的關係,始能有效與社團和利益團體維繫綿密的恩惠侍從關係。亦即,縣市長、鄉鎮市長以及縣市議員、鄉鎮市民代表,於其當選後會對競選有功人員或團體給予一些獎勵,遂藉由質詢監督與預算審查權,向縣市長、鄉鎮市長施壓,而該等行政首長為求預算案或其他議案之順利過關,亦須給予地方民代相當程度之恩惠,導致府會或所會之間另與社團或利益團體形成「三角聯盟關係」的分贓政治 。

  二、社團或利益團體之要求:縣市、鄉鎮市級的社團或利益團體作為有目的之團體,更掌握相當數量的選票動員能力;因此,只要候選人願意接受他們的要求,他們為了團體的整體利益也願意以選票的動員作為交換的基礎,自會形成所謂的綁樁或利益輸送。

  三、地方民代的自利驅動:蓋能擔任縣市議員或鄉鎮市民代表的地方精英,也想增加權力或影響力。尤其是,昔日的縣市議員、鄉鎮市民代表雖僅領取象徵性的支給,但自《地方民意代表費用支給暨村里長事務補助費補助條例》施行後,又大幅增加了縣市議員、鄉鎮市民代表的支給(儘管仍維持昔日無給職的定位),於是昔日出錢出力的地方仕紳政治已不復見,取而代之的是,則是處處都要縣市政府或鄉鎮市公所要求補助,而不再自行出錢出力,因此維持縣市議員、鄉鎮市民代表建議款自有其需要。

  四、府會關係或所會關係的和諧考量:地方行政首長希望展現政績與人和,始能繼續贏得選民的肯定;因此,若縣市議會、鄉鎮市民代表會對行政機關的年度總預算作大幅刪減或是對地方政務強力杯葛的話,地方行政首長也不可能有傑出的表現。基此,因此如何營造府會或是所會的和諧關係,以創造彼此水乳交融的協力合作關係,本是行政首長必需努力的地方。在此前提下,「地方民代配合款」的編列與支用,也算是營造府會或所會和諧的良方之一。

  總的來看,各縣市長或鄉鎮市長在每年度的總預算審查之前,通常都會針對各該縣市或鄉鎮市之財源狀況與議員、代表之需求,編列適度的「地方民代配合款」以作為縣市議員或鄉鎮市代表為民服務之經費;如未能編列或符合地方民代之需求,則在地方議會、代表會開會期間恐將遭致嚴重的杯葛。不僅如此,縣市議員、鄉鎮市民代之所以建議款撥給學校、村里、社區、社團或相關利益團體,其所考量的因素則為維繫其既有的樁腳利益關係,換言之,綁樁也是「地方民代配合款」的重要考量[7]。

  至於,「地方民代配合款」的支用程序,如以台北縣議會「議員配合款」的建議動支程序為例,通常是由議員填具「台北縣議員用牋」,分別載具年度、經費別、受補助單位、補助金額、用途別、撥款日期等欄位項目並予以簽名後,分別送縣政府財政局(統籌分配稅款)或主計室(地方建設配合經費),經書面審核各該議員的「配額」及法定用途後,再就由縣政府發函通知各該主管機關或單位,就補助款或統籌款予以核撥;而且,受補助之對象(如學校、村里辦公處及社團等單位),亦需依法定程序陳報相關計畫、經費概算表等,經各該主管機關或單位之審核,執行計畫並檢附憑據,依法覈實報銷經費[8]。

  有趣的是,儘管「地方民代配合款」的法律性質亦屬公有財產,然其依法撥用之目的,卻是補助各民間團體、村里辦公處或學校等特定單位抑或協助小型基層工程之順利進行,理論上自需限定於公益用途而不得任意利用;然由於地方民代既然會有一定「配額」的「經費建議特權」,就更有機會與地方官員、受補助對象以及特定廠商進行合作,從而導致貪污舞弊的行賄、受賄與收取回扣等不法情事不斷發生[9]。

肆、地方民代配合款的補助用途

  誠如前述,「地方民代配合款」之編列,無論對行政首長或地方民代而言,皆可滿足其自利的需求,儘管縣市長或鄉鎮市長對於年度總預算之編列,有些係為配合上級政府建設規劃而編列,然有些則係為實踐自己的選舉政見而編列,有些則是應縣市議會或鄉鎮市民代表會要求而定。總之,「地方民代配合款」的預算政治是高度妥協的結果,整個過程是就政治的過程;即連支用的用途也是高度政治的。

  在此,本文第二作者張文彥的研究另指出,上述的「地方民代配合款」如以鄉鎮市民代表建議款的用途為例,另可歸納出五類的補助對象:

  一、村里辦公處或村里活動:由於村里長掌握最基層選票動向的敏感度,因此鄉鎮市「民代表建議款」優先補助的對象通常是村里辦公處或村里活動,同時鄉鎮市民代表也不論該村里是否會全力相挺,每年亦會撥放「配合款」給該村里,以爭取下次得票數的增加。而「民代表建議款」之所以會優先撥放給村里,是村里有環保志工、巡守隊,還有鄰長、老人會等組織,如有撥款才會有選票,沒有撥款則可能一票都沒有,正因為如此,地方民代即使明知該村里長並不支持自己,也會基於同一選區的考量,避免在選舉時另被對手大作文章,因此還是會固定撥放一定額度的「代表配合款」給不大支持自己的村里;至於,支持自己的村里,地方民代則更是予以強力的撥款補助。

  當然,村里長也會向不同的代表所求「代表配合款」,與該村里長私交較好的代表自會撥放較多額度給該村里長,而村里長也會將他們爭取回來的「代表配合款」再轉分配給里內的各種組織,為他們辦理旅遊或相關活動,以換取這些組織對村里長追求連任的忠誠度。更重要的是,相關活動中村里長也會邀請撥放補助款之鄉鎮市民代表與會致詞,而村里長更會在村里民面前宣布該代表對村里民的照顧,以強化鄉鎮市民代表在村里民中的深刻印象。可以理解的是,鄉鎮市民代表係以「民代配合款」的恩惠換取村里長的效忠;同理,村里長也再以「代表配合款」之恩庇再換取轄內組織成員對自己的忠誠,於是「民代配合款」遂成為多層次的恩惠侍從之工具。

  二、社區發展協會或未立案社團:例如,有些鄉鎮市民代表的配合款喜歡補助給婦女的土風舞班,因為她們的成員多是固定在每天早上運動,而鄉鎮市民代表為了拉攏這個族群,有些就乾脆加入她們和她們打成一片或被聘為顧問,久而久之,這些團體要辦旅遊或相關活動,即由該鄉鎮市民代表建議撥款協助。此外,基於選舉政治的考量,儘管土風舞班都是由一些婆婆媽媽的婦女組成,但她們平常較為悠閒,一旦選舉時便會可被鄉鎮市民代表拉攏為婦女兵團,有意思的是,婦女選票在基層選舉愈來愈重要,而掌握了婦女選票,就等於又掌握了「勝選之鑰」。

  三、機關學校:通常鄉鎮市民代表建議款的補助對象還包括機關學校,蓋機關學校因為係法定組織,且學校設有家長委員會及各種附屬單位組織,加諸相關機關如警察局則設有義警、義消、民防、義交等組織,該等單位組織本身又具有特定之公益目的,更易引起鄉鎮市民代表撥放「地方民代配合款」的興趣[10],因為鄉鎮市民代表建議撥款給機關學校,如透過媒體的再次宣傳,另可提升鄉鎮市代表的公益形象,無形中可再增加選民認同,而為自己的未來選情加分。正因為如此,「地方民代配合款」亦會選擇撥放給選區內的機關學校以增取鄉鎮市民代表的個人公益形象。

  尤其是,鄉鎮市民代表常會受到很多選民眾請託,有時請託的對象可能就是學校或是警察局、拖吊場、交通隊、派出所、消防隊、地政事務所等機關學校;因此,鄉鎮市民代表平常就要和他們建立友好關係以利不時之需,而這些機關學校也會向鄉鎮市民代表要一些「配合款」,甚至在辦理旅遊或相關活動時再邀請代表參加,於此情境下,鄉鎮市民代表就會主動提起已撥放多少「配合款」給這些機關學校,請他們繼續支持鄉鎮市民代表的連任。

  四、已立案或備案之社團(如體育會各單項委員會):儘管鄉鎮市層級的社團也有良好的創會宗旨,但由於本身財務狀況並不健全,多數鄉鎮市層級社團的運作恆常仰賴縣市政府或鄉鎮市公所的補助,此時「地方民代配合款」即是關鍵。蓋獲得「地方民代配合款」的挹注,地方社團才更有能力舉辦活動;反之,如無「地方民代配合款」的補助,則地方民代亦無法動員為數可觀的潛在選票,畢竟這些社團的特色是,擁有豐厚的人脈資源,此即引起擁有鄉鎮市民代表的注目。實務上,許多地方社團每年也都會向鄉鎮市民代表爭取「地方民代配合款」,去辦理研習活動;且其爭取經費的方式並不是只向一位代表申請,而是向多位代表申請,但代表通常都會評估,如果認為可以認養並有機會長期配合者,就會與該社團負責人進行溝通、談妥條件,提供每年一定數額的配合款供其辦理活動;即使評估可能為無法配合的社團者,有時也會礙於人情,給予象徵性的補助(如二萬以下的補助)。

  五、公寓大廈住宅管理委員會:儘管依台北縣政府主計室函釋之規定,台北縣所轄鄉鎮市公所對公寓大廈住宅管理委員會每年最高只能有二萬元補助之限制[11],但公寓大廈住宅管理委員會由於為一定數量居民所組成,仍會引起鄉鎮市民代表的注意。只不過,由於在公寓大廈住宅管理委員會的部分,鄉鎮市民代表可向鄉鎮市公所爭取的補助款額度過低、用途限制頗多,反導致諸多公寓大廈住宅管理委員會興趣缺缺。

  整體而言,鄉鎮市民「地方民代配合款」在實際的補助過程中,係以恩惠給予的方式換取受補助對象的忠誠支持,尤其是選票的回饋而力求連任。但是,鄉鎮市民代表補助的實際情形是,根本無法將補助款項作平均分配,實際上也可能導致「地方民代配合款」不斷流向固定的少數團體而重複補助。

  更有意思的是,在縣市議員的配合款部分,如另依台北縣政府95年度夏季第6期公報如載之《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》的地方行政規則觀之,可知台北縣議員「地方民代配合款」的主要預算係編列於「第二預備金」且其動支應依第二預備金程序辦理之。至於,台北縣議員「地方民代配合款」的用途範圍主要是[12]:

  一、教育部分,包括:(一)中學、小學教學設備及活動;(二)各公共體育活動廠所修建、設備及活動;(三)圖書館、圖書室設備。

  二、經建交通部分,包括:(一)道路、橋樑修建;(二)排水溝修建;(三)公有廳舍修建、設備;(四)村里辦公處設備或公益活動。

  三、其他社團(縣級以上政府登記立案)及後備軍人輔導中心之設備或公益活動。

  四、義警、義交、義消及民防等經縣政府認可之公益團體之設備或公益活動[13]。

  五、兵役協會及鄉鎮市分會之設備或公益活動[14];至於,政黨及其附屬團體則不予以補助。

  除此之外,台北縣議員「地方民代配合款」在相關經費的運用上,另有如下的若干限制,諸如:(一)「避免」國內外旅遊、聯誼及自強活動的補助,惟此項「避免」通常無法避免之;(二)受補助對象的每一補助計畫補助經費,以其每件總經費的80%以內且至多以十五萬元為限;(三)受補助對象每年補助以一次為原則,一年至多辦理兩次補助;(四)另人民團體辦理會員大會、理監事會等及相關人事之用費則不予以補助[15]。


(待續)

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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