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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:地方立法機關員額與會期之研究課題(下)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


  其次,有關地方議會或代表會之會期的既有研究成果部分,本研究團隊查閱日本地方自治法全文後,發現其第一百零一條即規定,普通地方公共團體(即都道府縣以及市町村)議會,由普通地方公共團體首長召集,遇有議員名額四分之一以上出示必須提交議決之事項,請求召集臨時會時,各該普通地方公共團體首長應予以召集。議會之召集,其在都道府縣及市,應於開會前七日,其在町村,應於開會前三日,分別公告之;但緊急需要時,不在此限。其第一百零二條更規定,普通地方公共團體,召集常會及臨時會,即常會,每年在四次以內,依條例(即相當於我國的自治條例)規定之次數,召集之;臨時會,於有必要時,以該必要事項為限,召集之。另普通地方公共團體首長,對於應提交臨時會議決之事項,應事先公告之。同時,於臨時會開會中遇有緊急事件時,得不受前兩項規定之限制,立即提交議會議決之。此外,普通地方公共團體議會之會期及其延期以及有關開會休會事項,由議會決定之。由此可知,日本地方議會所指之會期,應係指常會(定期會)、臨時會,以及常會(定期會)、臨時會之延期會議等型態。

  此外,我國學者江大樹曾在民國 88 年 12 月的《政治科學論叢》第十一期(頁73~102),發表過「我國地方議會會期制度初探」一文,就我國地方議會會期制度進行初探;該文認為會期制度,除「定期會」(有時候稱為「常會」)外,概念上另包括「延長會期」(或稱為「延長會」,即將定期會之會期延長)與「臨時會」(或稱為「特別會」)兩個部分。惟案經討論與意見交換後,本研究團隊認為,如觀諸地方制度法現行規定,我國地方議會或代表會之會期似應包括「成立大會」[4]、「定期會(常會)」、「延長會期(延長會)」與「臨時會(特別會)」等四個部分,甚至另有所謂的「預備會議」,而不限於江文所指的「定期會」、「延長會期」與「臨時會」。詳言之:

  一、成立大會:依地方制度法規定,所謂成立大會係指在上屆地方民意代表任期屆滿之日,由新任地方民意代表進行宣誓就職,以及依推舉議長、副議長或主席、副主席之重要會期。值得注意的是,該項會期每屆一次,但每次一日,既進行新任地方民意代表之宣誓就職典禮,亦隨後即時舉行議長、副議長或主席、副主席之選舉。

  二、定期會(常會):依地方制度法規定,地方議會或代表會之定期會每六個月開會一次,由議長、主席召集之,議長、主席如未依法召集時,由副議長、副主席召集之;副議長、副主席亦不依法召集時,由過半數議員、代表互推一人召集之。每次會期包括例假日或停會在內,直轄市議會不得超過七十日、縣(市)議會議員總額四十人以下者,不得超過三十日;四十一人以上者不得超過四十日、鄉(鎮、市)民代表會代表總額二十人以下者,不得超過十二日;二十一人以上者,不得超過十六日。如依【內政部90年5月29日台內民字第9004565號函】所指,現行地方議會或代表會之定期會不但有「會期」之規定,且有「會次」之限制,甚至也另有所謂的「日數」(或總日數)之限制。

  比較特別的是,【內政部96年2月16日台內民字第0960031324號函】也曾指出,直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會定期會之召開日期,現行法規並無明文限制,但仍應由各地方立法機關參酌預算審議期程規定及合理運作之需要,加以召開。也就是說,直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會定期會之召開時間雖可自行擇定,惟應以足夠完成立法機關法定職權(如預算審議)為前提,但不得於議會以外場所召開,而另有【內政部96年3月22日內授中民字第0960031313號函】可資參考。

  三、延長會期(延長會):係指議會集會時將原定會期的天數延長。目前地方制度法僅明定,每年審議總預算之定期會,會期屆滿而議案尚未議畢或有其他必要時,得應直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長之要求,或由議長、主席或議員、代表三分之一以上連署,提經大會決議延長會期。延長之會期,直轄市議會不得超過十日,縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會不得超過五日,並不得作為質詢之用。質言之,延長會期(延長會)在我國係指定會期的天數延長,且僅限於審議地方政府總預算的定期會可以延長之。

  四、臨時會(特別會):在定期會時間範圍以外,為因應特殊情事之需,所召開的會議。現行地方制度法規定,直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會遇有直轄市長、縣(市)長、鄉(鎮、市)長之請求,或是有議長、主席請求或議員、代表三分之一以上之請求,或是有第三十九條第四項之(覆議審議)情事時,均得召集臨時會,且臨時會之召開,議長、主席應於十日內為之[5],其會期包括例假日或停會在內,直轄市議會每次不得超過十日,每十二個月不得多於八次;縣(市)議會每次不得超過五日,每十二個月不得多於六次;鄉(鎮、市)民代表會每次不得超過三日,每十二個月不得多於五次[6]。但有第三十九條第四項之情事時,不受「會次」(即次數)及「日數」(或總日數)之限制[7]。

  五、預備會議:通常係指定期會(常會)或臨時會(特別會)之「會前會」,猶如行政機關為使聽證順利進行,如認為必要時,亦得於聽證期日前,舉行預備聽證般。又一般而言,預備會議可以決定下列事項,諸如定期會(常會)或臨時會(特別會)程序之進行、擬討論之議事主題等事項。例如,【內政部90年6月6日台內民字第9004880號函】就明確指出,鄉(鎮、市)民代表會遇有鄉(鎮、市)長請求召開臨時會時,主席即應於10日內召集臨時會,尚無逕行決定不予召開之裁量權;惟如臨時會議事日程於開議前提報預備會議討論後,決議不予召開臨時會,自無庸開議。由此可知,預備會議得為臨時會(特別會)之「會前會」;同理,預備會議得為定期會(常會)之「會前會」;當然,會備受質疑的是,該「會前會」性質的預備會議是否算是會期?則另有討論與研究的空間。

  總的來說,由於現階段國內專家學者所為與地方民意代表員額與會期之既有研究成果,確實還有強化的空間;而目前實務運作之依據,主要為地方制度法與地方立法機關組織準則等相關法規之規定,但仍有若干問題存在,諸如地方民意代表員額以及與地方公民人數之比例是否合理的爭議?尤其是,直轄市議員、縣市議員或鄉鎮市民代表的原住民席次,可否改採「外加計算」的方式為之?或是,地方議會或代表會之「會期」有嚴格的「會次」(次數)與「日數」,以及召集原因、開會地點的限制,是否合理?……等等問題,過去以來,均備受質疑與挑戰,從而有待進一步的研究加以深入瞭解,並藉以提供未來地方制度法與地方立法機關組織準則等相關法規的修法之參考依據。

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[1] 以下「研究背景與研究主旨」的內容部分,可以說是全部抄錄自內政部「地方民意代表員額與會期之研究」委託研究案的案由,因此作者並非筆者而是昔日的內政部長官同仁,特此說明。

[2] 必須強調的是,日本地方自治法所稱的《條例》在我國則是指《自治條例》,也就是地方自治團體的單行性法律。

[3] 但本研究團隊如改以日本經驗為例,則可以發現日本地方自治團體的實際人數通常很多,例如都道府縣層級的埼玉縣就有94名員額的縣議員(即相當於台灣的直轄市、縣市議員)、市町村層級的福岡市(網址:http://www.city.fukuoka.lg.jp/gikai/list/index.html,2009/2/25查詢)則有63名市議員之員額(即相當於台灣的鄉鎮市民代表),初步理解的心得是,或許日本採大縣市、大市制,所以需要較多的地方民意代表。不過,比較有趣的是,即使是美國加州的柏克萊市,人口總數並不少,但何以卻僅有8名議員?此等問題,確實有釐清的必要。

[4] 蓋地方制度法第三十四條明定,直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會會議,除每屆成立大會外,定期會每六個月開會一次……。由此可知,成立大會亦屬我國地方議會召集會議的特殊會期制度。

[5] 其中,【內政部90年6月6日台內民字第9004880號函】曾明確指出,鄉(鎮、市)民代表會遇有鄉(鎮、市)長請求召開臨時會時,主席即應於10日內召集臨時會,尚無逕行決定不予召開之裁量權;惟如臨時會議事日程於開議前提報預備會議討論後,決議不予召開臨時會,自無庸開議。

[6] 就此「會次」(即次數)及「日數」(或總日數)之限制的規範緣由為何,【內政部92年11月24日台內民字第09200656642號函】亦曾特別指出,查地方制度法第34條第4項規定:「前項臨時會之召開,議長、主席應於10日內為之,其會期包括例假日或停會在內,直轄市議會每次不得超過10日,每12個月不得多於8次;縣(市)議會每次不得超過5日,每12個月不得多於6次;鄉(鎮、市)民代表會每次不得超過3日,每12個月不得多於5次。但有第39條第4項之情事時,不在此限」,其立法意旨係在防止議會擅自擴權,並明確規範行政、立法互動關係。地方立法機關召開臨時會,如逾越上開規定之會次及日數限制,即非合法之會議,其會議議決無效。

[7] 另【內政部91年10月25日台內民字第0910006856號函】指出,補選鄉(鎮、市)民代表會主席所召開之臨時會,也不受地方制度法第34條開會會次之限制。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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