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行政法專題:公務機密、國家機密與政府資訊公開(下)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


伍、國家機密及其機密等級

  又依國家機密保護法第二條之規定:「本法所稱國家機密,指為確保國家安全或利益而有保密之必要,對政府機關持有或保管之資訊,經依本法核定機密等級者。」另依同法施行細則第二條亦規定,該法所定國家機密之範圍如下[1]:

  一、軍事計畫、武器系統或軍事行動。

  二、外國政府之國防、政治或經濟資訊。

  三、情報組織及其活動。

  四、政府通信、資訊之保密技術、設備或設施。

  五、外交或大陸事務。

  六、科技或經濟事務。

  七、其他為確保國家安全或利益而有保密之必要者。

  至於,依國家機密保護法第四條等相關法條之規定,前述的國家機密之等級,則區分如下:

  一、絕對機密:適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重大損害的事項。其有關保密期限之核定,於絕對機密案件者,不得逾三十年。

  二、極機密:適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受重大損害的事項。其有關保密期限之核定,於極機密案件,不得逾二十年。

  三、機密:適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害的事項。其有關保密期限之核定,於機密案件,則不得逾十年。

  但重點在於,得核定國家機密者,諸如總統、行政院長或軍事機關首長等依法對於國家機密之核定,應該在必要的「最小範圍內」為之,不得基於下列目的為之,例如:

  (一)為隱瞞違法或行政疏失。

  (二)為限制或妨礙事業之公平競爭。

  (三)為掩飾特定之自然人、法人、團體或機關(構)間之不名譽行為。

  (四)為拒絕或遲延提供應公開之政府資訊。

  又即使國家機密擬變更其機密等級者,其保密期限仍自原核定日起算。同時,國家機密核定解除機密之條件而未核定保密期限者,其解除機密之條件逾最長期限未成就時,視為於期限屆滿時已成就。不僅如此,保密期限或解除機密之條件有延長或變更之必要時,應由原核定機關報請其上級機關有核定權責人員為之。至於,延長之期限不得逾原核定期限,並以二次為限。又國家機密至遲應於三十年內開放應用,其有特殊情形者,得經立法院同意延長其開放應用期限。

  而就國家機密之保密義務來說,國家機密保護法第六條即規定,各機關之人員於其職掌或業務範圍內,有應屬國家機密之事項時,應按其機密程度擬訂等級,先行採取保密措施,並即報請核定(此即先行保密之義務);且有核定權責人員,應於接獲報請後三十日內核定之。經核定後之保密義務的公務員即因此負有職務秘密或業務秘密的國家機密之保護義務。

  更具體的說,國家機密核定人員或是辦理國家機密事項業務人員,甚至退、離職或移交國家機密未滿三年之人員,非經核定即不得任意出入境;亦不得任意洩密,否則洩漏或交付經依本法核定之國家機密者,處一年以上七年以下有期徒刑。另就司法機關立場而言,法院、檢察機關受理之案件涉及國家機密時,其程序不公開之。法官、檢察官於辦理前項案件時,如認對質或詰問有洩漏國家機密之虞者,得依職權或聲請拒絕或限制之,而國家機密保護法第二十五條所明定。

  總的來說,國家機密保護之主要罰則為洩漏、交付、刺探、收集、毀棄、損壞或隱匿國家機密及依第六條規定報請核定國家機密事項者,均設有處罰規定,最高可處七年以下有期徒刑。至於,其他罰則是指違反該法之出境限制者,亦課以二年以下有期徒刑之刑責;並明示重法優於輕法之原則,及公務員違反本法規定者,應按其情節輕重,依法予以懲戒或懲處。

陸、一般公務機密及其機密等級

  必須注意的是,早期國家機密保護辦法(已廢止)有關機密等級之區分,並未將「國家機密」與「一般公務機密」作不同之處理,故皆混同使用「密」、「機密」、「極機密」及「絕對機密」四個等級。但自前述的國家機密保護法施行後,除國家機密可以使用「機密」、「極機密」及「絕對機密」等三個等級外,一般公務機密僅能使用「密」的等級。

  至於所謂一般公務機密,則係指國家機密以外,為維護各政府機關或個人權益應行保密之特定資訊事項。但由於一般公務機密的實務種類繁多,且散見於各該專業法規中,僅臚列犖犖大者如後:

  (一)職務秘密:公務員有絕對保守政府機關機密之義務,對於機密事件無論是否主管事務,均不得洩漏,退職後亦同(公務員服務法第四條)。舉例來說,稅捐稽徵法第三十三條明定,稅捐稽徵人員對於納稅義務人提供之財產、所得、營業及納稅等資料,除對下列人員及機關外,應絕對保守秘密,違者應予處分(法條內容省略之)……。

  (二)郵電秘密:在郵電機關執行職務之公務員,開拆或隱匿投寄之郵件或電報構成妨害郵電秘密罪(刑法第一百三十三條)。舉例來說,郵政法第十一條規定,中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者,有保守秘密之義務;其服務人員離職者,亦同。

  (三)業務秘密:醫師、藥師、藥商、助產士、宗教師、律師、辯護人、公證人、會計師或其業務上佐理人,或曾任此等職務之人,無故洩漏因業務知悉或持有之他人秘密者,處一年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金(刑法第316條)。舉例來說,公設辯護人管理條例第十一條規定,公設辯護人因職務上知悉或持有被告之秘密者,不得有足以損及其名譽、信用或故意洩漏之行為。

  (四)採購秘密:例如,政府採購法第三十四條規定機關辦理採購,其招標文件於公告前應予保密;但須公開說明或藉以公開徵求廠商提供參考資料者,不在此限。機關辦理招標,不得於開標前洩漏底價,領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料。又底價於開標後至決標前,仍應保密,決標後除有特殊情形外,應予公開;但機關依實際需要,得於招標文件中公告底價。不僅如此,機關對於廠商投標文件,除供公務上使用或法令另有規定外,應保守秘密。

  (五)人事行政之專屬秘密:所謂人事之專屬秘密者,係指辦理公務人員之考選、陞遷或考績(成)等人事行政業務之特定資訊。例如典試法第二十八條規定,典試委員長、典試委員、命題委員、閱卷委員、審查委員、口試委員、實地考試委員及其他辦理考試人員應嚴守秘密,不得徇私舞弊、潛通關節、洩漏試題;違者依法懲處,其因而觸犯刑法者,加重其刑至二分之一。再如公務人員陞遷法第十六條規定,各機關辦理陞遷業務人員,不得徇私舞弊、遺漏舛誤或洩漏秘密。或如考績法第二十條辦理考績人員,對考績過程應嚴守秘密,並不得遺漏舛錯,違者按情節輕重予以懲處等等。

  (六)行政違失或貪瀆之陳情檢舉:蓋行政程序法第一百七十條明定,行政機關對人民之陳情,應訂定作業規定,指派人員迅速、確實處理之。其中,人民之陳情有保密必要者,受理機關處理時,應不予公開。舉例來說,現行相關法規命令如獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法第十條即規定:「受理檢舉機關,對於檢舉人姓名、性別、出生年月日、國民身分證統一編號或護照號碼、居所或服務機關、學校、團體,及被檢舉人之姓名或其他足資辨別之特徵等資料及檢舉書、筆錄或其他有關資料,應予保密,另行保存,不附於偵查案卷內。但法院為釐清案情或審核檢舉獎金有必要者,得調閱之。無故洩漏者,應依刑法或其他法令處罰之。」其規範目的,係以保護檢舉人之安全為要,使其有免於遭到報復的恐懼。 

  而對於公務員來說,違反一般公務機密之保密義務的規定者,除依法須負相關刑事責任、民事責任外,該管行政機關應按其違法失職之情節輕重,另依法予以懲戒或懲處。至於,一般公務機密之保密期限部分,法務部93年8月9日法政字第0930027044號函,則指出國家機密之核定,應於必要之最小範圍內為之,且為貫徹行政資訊公開原則,保密期限依機密等級,分別有絕對機密不得逾30年、極機密不得逾20年、機密不得逾10年等規定;而一般公務機密之核定,因各政府機關或個人權益應行保密之事項,種類繁多,且散見於各種法規中,復以契約或行政事務經緯萬端、錯綜複雜,恐難明定最高保密期限。法律規定「一般公務機密」之事項,主要係為保護個人安全(如檢舉人身分)、隱私(如醫療、財務等或犯罪紀錄等)或為確保政府機關行政運作(如人事採購作業等),除政府機關行政運作過程須保密之事項,可於行政目的達成後予以解密外,其餘有關個人權益之保護,並無完成期限,依法即應持續保密。

柒、公務機密與國家機密的文書實務

  又無論是公務機密或國家機密的文書實務,現行事務管理規則有關機密文書之規定,如事務管理規則第二十五條即規定:「機密性及重要性之文稿,應指定專人繕印、校對、蓋印、編號登錄及封發。」;第五十四條規定:「機密檔案,應指定專人保管。」;第五十五條第三款規定:「調閱機密案件,應陳奉幕僚長以上長官核准。」;第五十五條第四款規定:「調案人對所調檔案,應負保密及妥善保管之責,不得毀損或轉借。未經陳准,並不得影(複)印。」

  但實際上,以行政院暨行政院所屬機關的文書實務做法來說,依民國行政院九十三年一月八日院臺秘字第0九三00八00五二號令,所謂修正「事務管理手冊文書處理部分」之捌、文書保密(第四十七點至七十五點)的部分規範而言,幾乎已將前述國家機密保護法及其施行細則的相關規定皆予以納入,同時一般公務機密之收發、標示、登記、保管、使用及傳遞等大多比照國家機密之方式處理,所以公務機密與國家機密的文書實務,無論是依國家機密保護法及其施行細則抑或事務管理規則等相關規定,可以說是雷同的。

捌、公務機密與國家機密的相關實務之爭點說明

  一、法務部92年11月7日法政字第0920044099號函曾監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為,或撰寫調查報告等文件時,對於其他機關或人員所答覆或陳述之國家機密,經作成筆錄或製成錄音帶,或援引於調查報告等文件時,該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件,應否依據國家機密保護法核定為國家機密?如屬肯定,其核定機關係監察院或原國家機密之提供機關?該函認為,監察院調查委員本於權責辦理詢問、履勘等調查作為,經作成筆錄、製成錄音帶或撰寫調查報告等文件,內含國家機密者,應屬國家機密保護法(以下簡稱本法)第2條所指「政府機關持有或保管之資訊」,及本法施行細則第3條所指「政府機關於職權範圍內作成或取得」之資訊,其應依本法第6條報請核定國家機密等級,自不待言。又該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件,因引用之國家機密程度、範圍或件數,與被引用之各國家機密未盡完全相同,其應另行核定國家機密等級,亦屬當然。如前所述,該涉及國家機密之筆錄、錄音帶或調查報告等文件係監察院於職權範圍內作成、取得、持有或保管,且國家機密內容與被引用之國家機密未盡完全相同,自不宜由原國家機密之提供機關核定。惟監察院於核定過程,可依照本法第9條規定會商該提供機關,並應依本法第17條規定,以其中最高之等級為機密等級。

  二、法務部政風司93年4月12日政五字第0931105430號函,從就機關接獲核列「機密」等級以上之文件,於函復或轉行該文件時,其機密等級核定疑義,函釋如後:「國家機密之核定,應於必要之最小範圍內為之。」國家機密保護法(以下簡稱本法)第5條第1項定有明文。屬原文照轉國家機密來文者,依據原核定機關所核定之機密等級標示轉發,應無疑義;屬函復或摘轉國家機密來文者,則應視函文內容,依據前揭規定核定適當之機密等級,必要時並應依據本法第9條先行會商原核定機關,方屬正當。又機密等級之核定,必須由法定權責人員為之。對於有隸屬關係之機關間,可透過上級機關之授權,使下級機關取得核定相當機密等級之權限;如屬無隸屬關係之機關,受文機關則須陳報上級有權限人員核定之。另外,法務部政風司93年6月14日政五字第0931109209號函,也認為各級法院因辦理案件需要,自他機關或人員提供、答復、或陳述國家機密,屬收受國家機密機關,辦理該項涉及國家機密業務人員,或有接觸該項國家機密程度之不同,如法官因承審之需,自有綜悉之必要,餘辦案配屬之各級行政人員亦因工作性質而有不同程度之接觸,均屬接觸國家機密人員,自應受本法第26條之規範,並依本法施行細則第32條規定辦理。

  三、法務部95年1月11日法政字第0940044083號函,就依國家機密保護法第22條第3項規定,立法院應制定要求提供閱覽或答復國家機密之相關辦法,請問立法院有無訂定?若否,當立法院來函要求時,能否提供閱覽或答復國家機密資訊事項?等相關疑義,函釋如後:立法院依法行使職權涉及國家機密者,如予答復或提供,則國家機密將無法維護,故國家機密保護法(以下簡稱本法)第22條第1項規定非經解除機密,不得為之。但為免影響立法院職權之行使,特設例外規定,即其以秘密會議或不公開方式行使職權時,得於指定場所依規定提供閱覽或答復,爰為同條第2項規定。提供國家機密予立法院閱覽或答復時,為避免於該等過程中發生洩漏國家機密之情形,爰於同條第3項明定由立法院訂定閱覽及答復辦法,以資維護。是解釋上,涉及國家機密事項,非經解除機密,不得提供予立法院,如立法院以秘密會議或不公開方式行使職權時,國家機密之提供方式應依立法院相關閱覽及答復辦法為之。據了解立法院現訂有「立法院秘密會議規則」(41年4月29日修正)、「立法院秘密會議注意事項」(89年12月15日修正)等規定。

  四、法務部95年1月27日法政字第0951101264號函,曾就有關民間團體以密件行文,政府機關可否自行銷密之疑義,函釋如後:依現行法制,「公務機密」之核定,係專屬政府機關之權責,唯政府機關始得為之,是民間團體之來函其上自訂有機密等級者,對政府機關並無拘束效力可言,自不發生該受文機關可否註銷其機密等級之問題,至民間團體之來函是否為政府機關主管業務應保密事項,應由該受文機關視其性質、內容等依相關法令規定判斷之,如有保密必要者,應依規定或報請權責長官核定適當之機密等級,並採取相應之維護措施。又行政程序法第170條第2項規定:「人民之陳情有保密必要者,受理機關處理時,應不予公開。」惟人民陳情案件有無保密之必要,仍應由該受理機關依相關法令規定辦理。

玖、結論

  由於公務機密(含國家機密)之事項,係隨各政府機關之職務運作陸續產生,相關人員自應依具體情事,權衡是否與國家安全以及特定法益相關而有保密之必要,報請核定為公務機密或國家機密,故公務機密或國家機密之保護,就積極層面而言,應在產生或使用國家機密之各機關間,建立保護制度,採取種種管制措施,作程序上之規範,嚴格限制得接近、知悉、使用此等資訊之人員,以防止洩密;就消極層面而言,則在對於洩漏國家機密者予以處罰[2]。除此之外,公務機密(含國家機密)亦須兼顧人民知的權利之保護以及恪遵公務員之保密義務的衡平性;又以我國現行法律相關規範來說,在「刑法」、「國家安全法」、「國家機密保護法」、「妨害軍機治罪條例」、「陸海空軍刑法」以及「公務員服務法」等相關法律規範中對於洩漏國防或軍事上應秘密或一般公務機密之文書、圖畫、消息或物品者,皆設有處罰(包括刑事罰則或行政罰則等)之規定。


--------------------------------------------------------------------------------
[1] 至於,其他不涉及國家安全或利益之「一般公務機密」,其或出自行政上之考量,或基於保護工商秘密或個人隱私,而設保密之規定,例如電信法第六條:「電信事業及專用電信處理之通信,他人不得盜接、盜錄或以其他非法之方法侵犯其秘密。電信事業應採適當並必要之措施,以保障其處理通信之秘密。」、同法第七條第一項:「電信事業或其服務人員對於電信之有無及其內容,應嚴守秘密,退職人員亦同。」;郵政法第十一條:「中華郵政公司或其服務人員因職務知悉他人秘密者,有保守秘密之義務;其服務人員退職者,亦同。」;專利法第十七條:「專利專責機關職員及審查專利人員對職務上知悉或持有關於專利之發明、新型或新式樣,或申請人事業上之秘密,有保密之義務。」等規定,均與涉及國家安全或利益之國家機密不同,此等「一般公務機密」,均已有各個法規規定為依據,其態樣繁多,要求保密程度不一,如由權責機關依其業務所掌管之性質,自行訂定保密之作業規範,將較具彈性,並更能符合實際上之需要,故國家機密保護法未將此部分納入規範。

[2]參諸外國立法例,英國、加拿大、新加坡等國係制定「公務機密法」,俄羅斯則制定「俄羅斯聯邦國家機密法」,以上均是以法律規範國家機密之維護及違反者之處罰;而在美國、奧地利、日本、韓國則無相關之法律,美國係以「國家安全資訊命令」、「國務院安全資訊規則」、「司法部安全資訊規則」等作為相關之依據,奧地利則有「聯邦公務處理規定」,與日本之「關於機密文書等之處理」及「總務廳文書管理規則」、韓國之「保安業務規章」等均屬行政命令為主。

 

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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