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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:再評馬英九總統的「三都十五縣」

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


  依地方制度法第4條第1項之規定,人口【聚居】達125萬人以上,【且】在政治、經濟、文化【及】都會區域發展上,有特殊需要之地區,始得設直轄市;但該法施行前已設者,不在此限(另請注意【】的意義)。換句話說,台北市、高雄市都算是地方制度法施行前已設置的「既成直轄市」,否則依該法第4條第1項之規定,台北市、高雄市都未必符合地方制度法施行之後的直轄市之設立門檻。

  主要的原因是,按現行地方制度法第4條第1項之規定,有關直轄市之設置,既應符合地區之人口數量、聚居程度的要件,亦須就其是否【同時】具備政治、經濟、文化及都會區域發展等重要條件加以審查,詳言之:

  (一)就人口數量來說,現行地方制度法第4條所定之直轄市人口數量之基本門檻為125萬人以上者,始得申設直轄市(至於,該人口數量規模是否符合國際競爭力的城市之需?有無必要再提高門檻?則屬另個修法層次的問題)。

  (二)就聚居要件而言,設若雲嘉地區之縣市合併、或台南縣市合併的話,即使各該地區內的人口總數因此超過125萬人,亦不符合人口【聚居】達125萬人以上之要件,自然無法成為現行地方制度法下的直轄市。

  (三)就政治條件來說,所謂政治上有特殊需要之地區,通常係指首都所在地或特別行政區,始得該當。因此,單就此項要件而言,高雄市(或高雄縣市合併後)如依現行地方制度法之標準重新申設為直轄市者,即不符合政治上有特殊需要之地區的要件了。因為高雄市(或高雄縣市合併後)既不是首都所在地,也沒有特別行政區的特殊需要。同理,台中市(或台中縣市合併後)符合嗎?

  (四)就經濟條件來說,當然必須綜合考量該地區內各項產業結構及產業聚落分布、區域經濟發展等等客觀指標,並參酌其金融、工商、交通與稅收能力等相關條件加以衡量,亦即至少須具備國際性之區域競爭力與發展能力者,始得該當。就此而言,台中市(或台中縣市合併後)如依現行地方制度法之標準申設為直轄市者,就算符合此項經濟上之重要條件,恐怕仍不符合前項所謂政治條件的要求;同理,台北縣或桃園縣擬單獨改制為直轄市的話,亦有此項難題存在。

  (五)就文化條件來說,城市發展的歷史沿革、文化藝術的重點特色存在者,始得設置直轄市。單就此項條件而言,台灣似乎找不到一個城市既有政治、經濟上的特殊需要,同時又有文化上的特殊需要之地區(就算是台北市也不例外)。舉例來說,台北縣或桃園縣擬單獨改制為直轄市的話,其具備文化上的特殊需要嗎?同理,台中市(或台中縣市合併後)亦具備文化上的特殊需要嗎?

  (六)就都會區域發展條件來說,城市機能的完整性,才是重點,它包括了生活圈的一致性、產業休閒空間規劃的配置妥適性,以及城市交通運輸的發展潛力(包括機場、海港、捷運等各項設置的完備),才算是有所謂都會區域發展上的特殊需要之地區,始得設置直轄市。就此而言,台中市(或台中縣市合併後)就算符合都會區域發展上特殊需要之地區的要件,依然欠缺政治、經濟、文化上的要件!

  在此,以馬英九總統的「三都十五縣」之構想為例,若北北基三縣市合併為「台北都」的話,固然符合人口數量、聚居要件、政治條件、經濟條件之直轄市的設置門檻,但真的也符合現行地方制度法所謂直轄市的文化條件與都會區域發展條件的要求嗎?同理,台中市縣合併為「台中都」的話,實難以看出其有何政治條件、文化條件與都會區域發展條件可以該當於現行地方制度法的直轄市要件;高雄市縣合併為「高雄都」的話,也找不到其政治條件、文化條件的特殊需要何在。簡單的說,除非修改現行的地方制度法之規定,否則依現行地方制度法力推「三都十五縣」的話,有點緣木求魚也過於一廂情願了。

  不僅如此,如果「三都十五縣」之目的是為了國際城市競爭力而打造(打造北中南三都),是為了鼓勵縣市合併的生活圈一致性而打造,那麼我們也得思考一項問題,那就是「六星計畫」可以涵蓋「三都十五縣」之目的。蓋以「六星計畫」來說,就是指北北基合併、桃竹苗合併、中中彰投合併、雲嘉南合併、高高屏合併、宜花東合併,其中北北基合併就是「三都十五縣」的「台北都」,但是中中彰投合併、高高屏合併則可以擴大「台中都」、「高雄都」的政經實力,為何不採?也就是說,假設「三都十五縣」之立意頗佳,但是「三都十五縣」的優點,「六星計畫」都有的話,加上「六星計畫」又遠比「三都十五縣」更能兼顧台灣整體區域的均衡發展(以防止「大都小縣」的出現),為何不轉向「六星計畫」呢?

  實際上,在行政區劃之外,直轄市真正需要的是「可以自治」的治理能量,亦即如果中央在可以預見的未來,仍持續掌控各該直轄市或縣市的稅收與財政大權,那麼無論台灣如何整併縣市為直轄市,它或它們終將還是沒有國際競爭力的城市。反過來說,台灣如果真的需要國際競爭力的偉大城市,何不打造整個台灣為一個國際城市,果爾如此,則「三都十五縣」抑或「六星計畫」也就沒有任何意義,也沒有任何必要了。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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