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行政法與生活

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


  實際上,我們每個人每天都在適用行政法,例如:依據教育法規,我們都有受國民教育的權利與義務,不僅如此,早上從家裡到學校的途中,或是放學之後返家之際,我們必須遵守交通法規與交通號誌。不僅如此,依據全民健保法規,身為國民的我們都必須參加全民健康保險;即使傾倒垃圾,也都必須實施垃圾分類,並須注意清潔法規的規定,而不得任意傾倒垃圾或隨地亂丟垃圾。

  同理,我們高中畢業之後,年滿18歲者就可以依交通法規考取駕照,依法駕駛汽機車;若無照駕駛的話,主管機關就得以依法裁罰。而我們年滿20歲之後,取得公民資格的話,復得以依選舉法規,行使投票權。不僅如此,結婚生子,也需要依戶政法規辦理結婚登記、子女出生登記,顯見我們的一生都離不開行政法。總之,就日常生活而言,行政法與我們的日常生活可以說是息息相關的,所以我們才會說行政法是活生生的憲法,因為憲法所規範的國家機關組織與人民權利義務均須透過行政法才能實現之故。


壹、行政法的意義

  每個人從出生到死亡,都在適用行政法。例如,我們出生後,家長就會拿著醫院所開立的出生證明,依戶政法規幫我們至戶政事務所辦理出生登記,並申報姓名與戶籍;而直轄市或縣市政府教育單位也會依據我們登記的戶政資訊,通知我們依教育法規就讀國民小學。而這些戶政法規與教育法規,就是行政法;不僅如此,交通法規、環保法規等等,也都是行政法。

  實際上,行政法正是規範行政組織[1]、行政作用、行政程序與行政救濟的國內公法,它是由憲法、法律、法規命令、行政規則與自治法規等成文法源,以及法律原則、行政慣例等不成文法源所組成的法律領域。

  一、行政法是憲法的具體化

  行政法作為由各種法律規範、法律原則或行政慣例所組成的法律領域,正可彌補憲法抽象規定的不足,所以我們常說:「行政法是憲法的具體化」或是「行政法是活生生的憲法」。也就是說,憲法是規範國家機關組織、人民權利義務的根本大法,需要藉由行政法將國家機關組織、人民權利義務的具體內容加以規範清楚。

  舉例來說,憲法規定行政院之組織,以法律定之;此時,就需要有一部稱做《行政院組織法》的法律來規定行政院的組織成員與所屬部會設置之問題。同理,人民的權利義務也需要行政法來落實,例如《訴願法》保障我們的訴願權利[2]、《稅捐稽徵法》規範我們人民的納稅義務;又如《國民教育法》就明白揭示,國民教育依《中華民國憲法》第158條之規定,以養成德、智、體、群、美五育均衡發展之健全國民為宗旨,而規範國民受教育之權利與義務。

  二、行政法與公共利益

  國家統治權力的發動,如果可以依據法律以及法律原則為之的話,就可以是個法治國家。同時,法治國家的目的,不僅要求國家機關依法行政,更希望藉由國家機關的依法行政以維護公共利益。也就是說,行政法是維護公共利益的國內公法,因為它會要求國家機關依法行政,以避免或防止國家機關濫權;它也會將法律所擬保護的公共利益納入規範。

  例如,《行政執行法》就規定行政執行應依公平合理之原則,兼顧公共利益與人民權益之維護,以適當之方法為之,不得逾達成執行目的之必要限度;又如《土地徵收條例》也規定,為實施土地徵收,促進土地利用,增進公共利益,保障私人財產,特制定該條例;或是《都市更新條例》之規定,為促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益,特制定該條例。由此可知,行政法的施行目的包括了公共利益的維護。

  三、行政法與人權保障

  從法治國家的角度來說,國家機關依法行政的話,既可避免國家機關違法濫權,也可以促進人民權利的確保。也就是說,既然行政法是憲法的具體化,那麼憲法所規定的人權,就需要行政法加以落實。

  舉例來說,《入出國及移民法》就規定,為統籌入出國管理,確保國家安全、保障人權;規範移民事務,落實移民輔導,特制定該法。《行政程序法》也規定,為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定該法。同理,以《兒童及少年福利法》來說,其立法目的就是為了促進兒童及少年身心健全發展,保障其權益,增進其福利而制定,進一步保障兒童及少年的權利;《老人福利法》則是為維護老人尊嚴與健康,安定老人生活,保障老人權益與福利而制定,亦屬代表之例證。由此可知,行政法的施行目的也包括了人民權益的維護,以達到保障人權的效果。
 

貳、行政法的基本理念

  《行政程序法》規定,行政行為應受法律及一般法律原則之拘束,就是在揭示依法行政之原則是行政法的基本理念。質言之,行政行為須依法律為之,亦須依法律原則為之。

  一、依法行政的理念

  而所謂的依法行政之原則,一般而言,就是由法律保留原則與法律優越原則等兩項次原則所構成。

  首先,法律保留原則,又稱為積極的依法行政原則,它是指沒有法律的規定或是法律的授權,行政機關的行政行為就不能算是合法的作為,因為憲法通常會將國家的重要事項保留給立法機關,須經立法機關以法律加以規定後,行政機關才可以依據法律的規定或法律的授權作為,所以也稱為積極的依法行政。

  其次,法律優越原則,又稱為消極的依法行政原則,它是指行政行為的一切活動程序與結果,均不能與法律規定的內容牴觸。例如,行政機關依法律授權所訂定的法規命令,就不能牴觸法律的規定或逾越法律的授權範圍。同理,行政機關作成的行政處分、締結的行政契約等行政行為,均不能牴觸法律的規定。而由於此項原則係要求行政行為必須消極地不違反法律的規定,所以就被稱為消極的依法行政。

  必須注意的是,上開所謂行政行為應受法律及一般法律原則之拘束,其所稱的法律係指憲法、法律、法規命令與行政規則,地方行政機關在適用之際,則另及於自治法規。亦即,行政機關必須依憲法行政、依法律行政、依法規命令行政、依行政規則行政;地方行政機關尚須依自治法規行政。


  舉例來說,《高級中學法》明定,高級中學學生修畢應修課程或一百六十學分,成績及格,應由學校發給畢業證書;高級中學學生成績考查辦法,由中央主管教育行政機關定之。那麼,教育部作為中央主管教育行政機關就應該訂定《高級中學學生成績考查辦法》,以符合《高級中學法》之規定。同時,教育部訂定的《高級中學學生成績考查辦法》之內容,除須明列《高級中學法》的授權依據外,亦不得牴觸或逾越《高級中學法》的授權內容、目的與範圍,以及該法的立法精神。

  二、行政法的一般原理原則

  又所謂行政行為應受法律及一般法律原則之拘束,尚包括行政行為亦應遵循法律原則為之,亦即行政行為除須依據憲法、法律、法規命令等有效規範之外,也要符合一般法律原則之理念。而行政法上的一般法律原則,或來自於行政慣例自我拘束而形成,或來自於憲法原則的具體化而存在,甚至也常成為行政法院裁判的依據,而受《行政程序法》加以規範,諸如:明確性原則、禁止差別待遇之原則、比例原則、誠實信用原則與信賴保護原則、有利不利一律併予注意原則、裁量合宜原則,以及管轄恆定原則等等。

  1.明確性原則

  行政行為之內容應明確,稱為明確性原則。質言之,行政行為的內容應該要明白確定、清清楚楚,更不適合朝令夕改、反反覆覆,就是明確性原則。例如,行政機關所作成的行政處分或是締結的行政契約,只有在其內容可能、確定且又適法的情形下,才有效力,否則會有無效或得撤銷的問題存在。舉例來說,如中央健保局以甲醫療機構虛偽申報醫療費用為由,擬處以罰鍰惟卻未記載虛偽申報醫療費用之金額與罰鍰額度,僅謂「該等金額由本局核算後另案通知」,即有違明確性原則的要求。

  2.禁止差別待遇之原則

  禁止差別待遇之原則,又稱為平等原則,表現於行政法上,是指行政行為,非有正當理由,不得為差別待遇。例如,公務人員之考試,分高等考試、普通考試、初等考試作為國家文官選用的基礎,但為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益,考試院還是可以辦理特種考試。簡單的說,禁止差別待遇之原則,並不是要求形式平等,也不是完全禁止行政機關對人民作差別待遇,重點在於,行政機關對人民所為的差別待遇有無正當理由存在,是否為法律所許,才是重點。

  3.比例原則

  比例原則,所指就是禁止過當原則,也就是「不能用大砲打小鳥」,而造成人民更大的損害。一般而言,比例原則包括適當性原則、必要性原則與衡量性原則等子原則。其中,適當性原則是指行政機關所採取的方法應有助於目的之達成;必要性原則是指行政機關的行為不可以超越實現目的之必要程度,也就是說如果有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少的方法;至於,衡量性原則是指行政機關的手段應該按目的加以衡量,也就是說任何干涉措施所造成的損害應該小於達成目的所得到的利益,才具有合法性。例如,《警械使用條例》規定,警察人員使用警械時,如非情況急迫,應注意勿傷及其人致命之部位,就是比例原則的具體規範。

  4.誠實信用原則與信賴保護原則

  《民法》規定,行使債權、履行債務,應依誠實及信用方法,轉換到行政法的法律領域中,是指行政機關與人民就彼此之間的法律關係內容之履行,均必須誠實為之。例如,某甲必須誠實申報所得稅並繳納所得稅,但行政機關也不能違反行政慣例或未經查明事實之前,就逕行認定某甲申報的所得有誤。

  至於,信賴保護原則之目的在於保護人民對於行政行為的正當合理之信賴,所以此項原則要求立法及司法機關在制定法規或適用法規時,均不得溯及既往發生效力。同理,就行政處分的作成來說,人民如因某項合法的行政處分而獲得利益,如果行政機關再予以廢止的話,就會導致相對人的權利受損,此時即應考慮對信賴此項行政處分為適法有效的相對人之權利或法律上之利益,如非有補償措施即不得予以廢止。但倒過來說,人民如果使用詐欺、脅迫或賄賂的方法,或對特定事項提供不正確的資料或為不完全陳述,致使行政機關作成違法或不當的行政處分,則該行政處分的相對人之權利或法律上之利益將會被認定為不值得保護。

  5.有利不利一律併予注意原則

  行政機關就該管行政程序,應於當事人有利及不利之情形一律注意,稱為有利不利一律併予注意原則。具體來說,行政機關之所以準備將某乙的營業執照予以註銷,是因為行政機關已經掌握了不利於某乙的違規事實或證據,此時行政機關就應該給予某乙陳述意見甚或聽證的機會,使其可以表達出有利於自己的事實或證據。同理,行政機關如於重大風災過後,擬對有土石流危害之虞的某部落強制遷村,亦應給予該部落居民表達意見的機會。

    6.裁量合宜原則

   《行政程序法》規定,行政機關行使裁量權,不得逾越法定之裁量範圍,並應符合法規授權之目的,即屬裁量合宜原則。換言之,裁量合宜原則要求行政機關對人民禁止為超過法律授權範圍之裁量,也不得濫用其裁量權限。舉例來說,《社會秩序維護法》規定,於政府機關或其他辦公處所,任意喧嘩或兜售物品,不聽禁止者,處新台幣3000元以下罰鍰或申誡;因此,如某丁在桃園縣政府內任意喧嘩,卻不聽禁止,則執勤員警卻對乙科處新台幣4000元之罰鍰的話,就違反了裁量合宜原則。

7.管轄恆定原則

  行政機關可以管哪些事、可以管哪些對象,甚至管轄範圍何在,均須依組織法規或其他行政法規之規定,始得享有,即稱為管轄恆定原則或管轄法定原則。基此,行政機關之權限非依組織法規或其他行政法規之規定,不得設定、變更、廢止或移轉。舉例來說,高雄市政府的管轄區域就僅限於高雄市,並不及於台北市,也不及於玉山國家公園。


(課程作業)停、看、聽、想

  臺北市政府環保局委託該市勞工局就業服務中心辦理清潔隊員之儲備駕駛甄試,甄試之資格條件如定為:限臺北市市民(須設籍臺北市6個月以上;如係大陸地區人民來臺定居者,設籍須滿10年);年齡20歲以上未滿60歲,且須國中以上或同等學歷程度者;性別不拘,男性需役畢或免服兵役。

  同學們想一想:限臺北市市民(須設籍臺北市6個月以上;如係大陸地區人民來臺定居者,設籍須滿10年)的規定,是否違反禁止差別待遇之原則?
 

參、行政程序

  《行政程序法》法所稱行政程序,係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。也就是說,行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為,均須依據《行政程序法》所定的程序為之,而該法所指的行政程序,主要是指民主程序、公開程序與公正程序。

一、行政行為與正當行政程序

  有趣的是,何以行政機關在適用行政法的時候,即須依法定的行政程序為之呢?因為民主的行政程序,主要是認為國家的統治權力既然屬於人民,那麼國家統治權力的發動,諸如行政權的行使,也要經由相對人或利害關係人的參與,始得為之,以維護憲法所定的國民主權原則,而落實真正的主權在民與民主政治。

  不僅如此,民主程序可以讓行政機關在從事行政決定前,經由相對人或利害關係人的參與,而給他們聽證或陳述意見的機會,以實現正反意見或有利、不利意見的兩造兼聽之原則,以強化行政決定的正當性。

  其次,藉由公開程序的實現,我們才會有透明化的政府可言,因為公開程序強調政府的諸多資訊必須依法公開,好讓人民可以有效的監督政府。

  最後,公正程序的存在,復可避免行政機關產生偏頗的決定,以防止行政機關的恣意專斷,而強化人民對於政府的信賴。總的來說,我們之所以要有行政程序存在,是因為民主、公開與公正的程序,可以讓政府的運作更符合民主國家與法治國家的憲法理念。

  二、行政程序的基本原則與類型

  有鑒於《行政程序法》明定,為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定該法。因此,以下擬就何謂公正、公開與民主之程序,分成民主程序、公開程序與公正程序加以敘述。

  重要的是,行政程序之民主程序、公開程序與公正程序,就是承襲(一)任何人皆不得自斷其案;(二)裁決事務之前,必須兩造兼聽、正反兼顧的法理,以排除偏頗之虞的行政決定,無論它是行政處分之作成、行政契約之締結、法規命令與行政規則之訂定、行政計畫之確定、行政指導之實施以及陳情處理抑或是其他的公權力決定行為。

  1.兩造兼聽之原則與民主程序

  前已述及,所謂民主程序係指基於國民主權原則,國家統治權力的發動要得到被統治者或其代表者的同意或是參與,始得為之;基此,表現在行政程序上,就是指行政決定之前,也必須給予當事人如行政行為之相對人或利害關係人參與的機會,例如聽證或陳述意見之程序。而這項民主程序,作為兩造兼聽之原則,也稱為民眾參與原則,就是指行政機關在行政決定前,必須就正反意見或有利、不利意見加以綜合判斷。

  (1) 聽證

  如以聽證來說,首要的程序就是進行聽證之通知與公告,即行政機關依法舉行聽證之前,應以書面記載聽證事由或依據、聽證期日及場所等相關事項,而通知當事人及其他已知之利害關係人。不僅如此,有關聽證之舉行必須依聽證公開原則為之,即除法律另有規定外,應公開舉行並以言詞辯論方式為之。

  (2) 陳述意見
  同理,基於有利不利併予注意之原則,行政機關基於調查事實及證據之必要,亦應書面通知當事人及其他已知之利害關係人陳述意見[3]。例如,《政程序法》規定,行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前,除已依該法第39條之規定[4],通知處分相對人陳述意見,或決定舉行聽證者外,至少應給予該處分相對人陳述意見之機會。

  2.政府透明化之原則與公開程序

  所謂公開程序,係指基於人民有知的權利之故,行政機關從事行政行為之際,該預告時就必須預告(即預告公開),該資訊公開時就必須資訊公開,該將決定告知相對人就必須將決定告知相對人之謂。除法規命令之草案預告,或重大行政計畫之草案預告外,以下另以資訊公開為例,再作說明。

  蓋政府資訊即以公開為原則,限制公開為例外。質言之,係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影、錄音、微縮片、電腦處理資料等,可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品,均以公開為原則,限制公開為例外。例如,行政機關主管之法律、法規命令或間接對外生效之行政規則、行政指導有關文書、施政計畫、業務統計及研究報告等等,均須依法主動公開,並得經由人民之申請而提供;如經人民申請而提供者,則稱為被動公開。

  整體而言,政府資訊即以公開為原則,限制公開為例外,但是公開的做法又以主動公開為主,被動公開為輔[5]。

  3.避免偏頗決定之原則與公正程序

  所謂公正程序是指行政行為之決定,必須恪遵差別待遇禁止之原則,同時也不能有所偏頗,其主要的理念厥為法定程序外的接觸並盡到迴避的規範。基此,該管公務員代表行政機關從事行政行為之際,即應遵守《行政程序法》第47條的規定,禁止為法定程序外的接觸[6]。

  不僅如此,基於公正決定之原則,以及任何人均不得自斷其案的法理,有利益衝突的情事發生時,該管公務員即應自行迴避,例如本人或其配偶、前配偶、4親等內之血親或3親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。除此之外,該管公務員如有法規所定利益衝突情事存在而未自行迴避,相對人或利害關係人亦得申請該管公務員迴避;如未經任何當事人之申請迴避者,則自應由該管公務員機關首長或單位主管依職權命其迴避(此即命令迴避)。

  總體而言,《行政程序法》所規範應迴避之事由,至少可歸納為:(一)該管公務員出現「個人利益」(或親族利益)與「職務利益」之衝突情事;或(二)該管公務員對於行政決定已有預設立場或有偏頗之虞者,該管公務員即有上述的迴避義務存在,以排除偏頗決定並防止利益輸送的可能。
  

(課程作業)停、看、聽、想

  甲建商向某縣府消防主管機關依《消防法》第10條第1項規定,於許可開工前申請供公眾使用建築物之消防安全設備圖說審查,該縣府消防主管機關未給予甲建商陳述意見之機會,即逕行審查後認為於法不合,予以駁回甲建商之消防安全設備圖說,甲不服該縣府消防主管機關於審查駁回前未給予陳述意見,依法提起訴願,問甲提起訴願有無理由?

  同學們想一想:該縣府消防主管機關未給予甲建商陳述意見之機會,是違反行政程序的何種程序?

 
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[1] 小百科:行政組織或稱為行政機關,是指代表國家、地方自治團體或其他行政主體對外表示意思,從事公共事務,且具有單獨法定地位之組織,如行政院、內政部、臺北市政府、桃園縣龜山鄉公所等就是行政機關。

[2] 小百科:訴願就是指行政機關對人民的處分行為,違法或不當,導致處分的相對人認為其權利或法律上之利益受損,而經由原處分機關向處分機關的上級機關請求救濟之謂。舉例來說,臺北市政府環保局對甲所為之裁罰處分,甲不服的話,就可以經臺北市政府環保局向臺北市政府提起訴願。

[3] 小百科:聽證,是行政機關聽取正反意見雙方的言詞辯論,或是與行政決定的相對人進行言詞辯論;有別於此,陳述意見,僅由行政機關片面聽取相對人或利害關係人的意見表達,但無任何辯論程序。

[4] 小白科:《政程序法》第39條規定,行政機關基於調查事實及證據之必要,得以書面通知相關之人陳述意見;通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。

[5] 小百科:主動公開,是指與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,以主動公開為原則,並應適時為之。有別於此,被動公開是指國民得依《政府資訊公開法》之規定,申請政府機關提供政府資訊。

[6] 小百科:《行政程序法》第47條第1項即規定,公務員在行政程序中,除基於職務上之必要外,不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸;此項規定就是禁止公務員與行政決定的相對人或利害關係人從事法定程序外的接觸,如接受賄賂或關說等等。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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