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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:台灣基層組織整合之座談分析

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


2010年1月、2月寒假期間,研究團隊成員(紀俊臣老師、席代麟老師、陳朝建老師,以及思瑜、織銘等助理)在紀老師的帶領下,前往全國各地辦理分區座談會,討論台灣基層組織,包括村里、社區發展協會與公寓大廈管理委員會是否整合、如何整合的課題,謹將相關座談資料分析如後(又與筆者往昔之見解,呈現不少的差異與變化)……


壹、歸納分析

  有關台灣地區之基層組織的單元,包括村里、社區發展協會與公寓大廈管理委員會等組織,如依研究團隊在全國各地藉由學者專家或分區座談會之資料進行分析後,可以做以下的歸納:

  一、公寓大廈管理委員會是集合式住宅內部的私領域自治,與村里、社區發展協會涉及較多的公權力運作與行政部門經費的申請,明顯不同,宜維持現狀,不適合與村里、社區發展協會進行整併。

  具體而言,村里、社區發展協會與公寓大廈管理委員會三個組織在行政部門係隸屬於三個不同的行政機關或行政單位督導,(一)村里(包括里長、村里幹事)是屬於民政單位;(二)社區發展協會是屬於社政單位;(三)公寓大廈管理的委員會屬於建管或工務單位,法律賦予的功能不完全一樣,有部分重疊,但有部分各自獨立存在。但儘管公寓大廈管理委員會的社區住戶,就是村里民,但社區住戶卻未必加入當地的社區發展協會;而且,村里民、社區發展協會成員也未必是社區住戶,更重要的是,公寓大廈管理委員會與村里、社區發展協會幾乎也沒有所謂的衝突可能存在,與村里或社區發展協會之間的問題,明顯不同,座談的多數見解主張不適合將公寓大廈管理委員會與村里或社區發展協會的整併混為一談(理由在於,公寓大廈管委會的功能和村里及社區發展協會的功能是不同的,它有自己的經費可以自行舉辦活動,幾乎不太需要村里及社區發展協會的協助)。

  其次,參加座談的學者專家有些又為卸任或現任的公寓大廈管委會之主委者,也都明確表示公寓大廈管理委員會是在都會區內更為封閉,且自給自足,又有自己的經費,不太需要村里或社區發展協會的幫助(頂多只有一年一度或數年一次的環境衛生之清潔會希望村里長的協助),加上現行制度也還運作得不錯,故主張讓它繼續維持現狀(理由之一即在於,公寓大廈管委會對於社會的整體治安,因為有自己的保全,也有一定的幫助,所以不能廢除)。同時,管理委員會的服務對象就只有社區內的住戶,相當單純,並不像社區發展協會是開放的,可以供當地居民自由參加,也不像村里服務的對象是全體村里民。相較之下,公寓大廈管理委員會作為基層組織,其問題相當單純又屬於社區內的住戶自治,與公權力或公共資源的交涉較少,故座談的多數意見認為應維持現狀。

  最後,有些學者專家更強調公寓大廈的管理組織好壞程度參差不齊,影響各該公寓大廈的管理品質甚或房價水準,若貿然賦予它更多的公權力或公共資源,反會造成更多的困擾,而猶如村里或社區發展協會的競合,加上公寓大廈管委會在財產私領域方面有充分的自治,所需協助的部分真的不多(以台中市公寓大廈管委會為例,如果開會議題真的有需要里長協助,才會邀請當地的里長列席參加,否則委員會的開會,都不會請任何民意代表列席,因為大樓的住戶活動也是封閉,並未開放里民參加)。另座談的多數意見也主張,即使基層的公寓大廈管理組織運作所有停滯,亦應由該住戶依現行制度解決,都不適合與村里、社區發展協會發生互動關係。不僅如此,公寓大廈管委會,都是愈都市化的地區愈會出現的組織,大型社區的管理委員會的功能儘管會和村里長的功能並駕齊驅,但是愈鄉村的地區就愈不會有這個問題,所以也不建議將之當作全國性的基層組織整併問題看待。

  二、有關村里與社區是否整併的看法分歧,但是隱約出現共識,即兩者並存的話,亦應以村里為主,而非以社區發展協會為主(關鍵理由之一即在於,因為村里長提供的是7-11的24小時服務,但社區發展協會就無法提供此類服務,除非它再轉型為與村里相當的單元)。

  詳言之,或主張在鄉村地區並非一村里一個社區發展協會,有些是一個社區發展協會就會跨越許多村里,導致社區發展協會理事長認為自己的職權又比村里長大了些,因為他自己擁有社政經費。但是實際運作迄今,絕大部分發展協會之基金已經沒有了,導致不得已的情形下,許多地區的村里長兼任發展會理事長或總幹事,在這種情形下,兩者的運作還算密切結合,所以未必須要推動兩者之間的整併。

  但是座談的多數學者專家仍認為,村里長與社區發展協會理事長若分別為不同派系主政,確實會造成諸多困擾。因此,或主張社區發展協會理事長是由會員選出會長,但村里長是村里民所民選的公職人員,兩者如屬不同派系主政,反而就會有社區發展協會理事長的權力比較大,甚或村里長也被社區發展協會架空的情勢,而形成雙頭馬車,進而造成地方基層認同的分裂,所以有整併的必要。

  甚至部份的專家學者的意見還認為,先廢除社區保留村里亦無不可,即對於村里民對於村里的認同,由來已久較不適合單獨保留社區而廢除村里(反之,保留村里、廢除社區的問題爭議較小些);尤其是,社區發展協會並不是透過全體村里民的選舉產生,要取代村里的建置功能仍有相當程度的困難)。

  不過,很多學者專家的意見也同意,村里、社區基本上已經存在有一段期間,如果真的把它們兩個加起來變為一個,基本上是沒有一方會願意。亦即,如果真的要進行村里與社區之間的整併,多數意見倒是希望社區發展協會和村里結合為一體較重要,惟兩者並存又該如何結為一體呢?多數意見則認為若兩個單位都存在的話,則村里長的職務扮演要可以掌握社區發展協會的運作,如村里長兼任社發展協會之理事長或總幹事,抑或社區經費的申請需經村里辦公處的同意等措施,以減少兩者之間的衝突情事。質言之,村里與社區如果要整併的話,則社區發展協會如受限於村里長的牽制或是藉由上述的方式進行整合,將有助於基層組織資源的統合運用。

  三、如果以村里為主,社區發展協會甚至隸屬於村里或由村里長兼任社發展協會之理事長或總幹事的話,座談的多數意見另主張保留村里長,而非保留村里幹事。

  具體言之,多數意見認為村里長如改為官派、文官性質的村里幹事,反而會出現永業保障但村里事務未必能充分反映的現象。而且,村里長是7-11的24小時服務,但永業保障的村里幹事做不到7-11的24小時服務,儘管兩者都做得到政令宣導的工作。加上,村里長是民選產生,廢除村里長反彈較大,但村里幹事如回歸公務系統的正常建置,也較為符合政府再造的理念(多數學者專家更認為,實際上村里長有選票壓力,服務要更周全,雖然村里長沒有任期限制,但他每次都要經過基層民意的考驗,可是村里幹事等領薪水就好了,當然對會比較消極些,所以多數意見是寧可保留村里長,而非保留村里幹事)。

  另若干學者專家的意見,也顯示村里幹事應該是要回歸原來的公務系統,也就是要廢除村里幹事。至於,廢除村里幹事之後,若村里長底下另有一個對村里發展很有總體概念的總幹事或村里長助理來協助里長去整合里內所有的社區發展協會、各項社團委員會的政令宣導、經費申請或村里環境衛生清潔、治安維護等項工作,就會產生很大的整合力量(而且,村里長的工作量很大,還是需要幫手的協助,否則村里事務單靠村里長是沒有辦法承擔的)。亦即,若干學者專家的意見,是如廢除村里幹事的話,可建議村里長下設村里總幹事或村里長助理(亦可成為村里長作為社區發展協會理事長或總幹事的替代人選;另有些專家學者認為如以設置社區規劃師方式產生該村里總幹事或村里長助理,亦可),屆時村里長如結合村里總幹事或村里長助理,復與對社區發展協會等民間社會結合的話,將會是相當豐富的基層自我治理。

  至於,在都會型地區的部分,有些學者專家表示都會型地區的里幹事或里長的實際上功能差異並不大,因為都市地區的市民意識都很高,很多事情都已經可以自己處理,亦即住民自理,他自己可以解決問題了,舉例來說,電話或網路都很方便,甚至各種申訴管道也都很好,打電話去或藉由網路的意見信箱反映意見,就可以讓鄉鎮市區公所派員解決村里的問題,也未必需要該都會型地區之里長或里幹事的服務。但並非都會型地區的居民皆有住民自理的市民意識,且在鄉村型地區,完全廢除村里長與村里幹事的主張,在改革上又更容易遇到反彈(畢竟諸多鄉村地區的村里長或村里幹事,相較於都會型地區,仍可落實相關政令宣導功能與證明文件之核發作用),所以這項主張的參考價值在現階段經過研究團隊的內部討論,僅供提供主管機關參考之。

  總之,就基層組織的整併與否之工程而言,公寓大廈管理委員會應該讓它繼續存在,畢竟它有些私領域的住戶自理功能,現階段在運作上並無問題,沒有必要將其與村里、社區發展協會的整合並列。倒是村里與社區發展協會因為分屬兩個不同系統,一個是民政的系統,一個是社政的系統,甚至有些資源競合的有趣現象,如里內有一個巡守隊,社區發展協會也有自己的巡守隊,形成資源浪費的重疊與無效率,才有需要進行整合,以上即是參與座談之專家學者意見、綜合座談內容的最大共識。


貳、分析心得

  當然,本研究團隊另蒐集其他國家,如日本、德國、中國大陸等國外類似的基層組織或體制後,發現各國依其制度設計、運作功能,在村里與社區的部分,包括有無村里或有無社區等即明顯不同。例如,美國、澳洲等國並無類似我村里之建置,從而亦無所謂村里與公寓大廈管理委員會的衝突或整合之問題,其對我國的參考價值與作用經過評估後認為較低,因此研究團隊並未納入美國、澳洲等國經驗之討論。

  至於,就研究團隊選定日本、德國、中國大陸等國經驗觀之,有些有類似於我國的村里或社區之組織,但卻沒有村里與社區同時並存的現象,另公寓大廈管理委員會的各國相關資料較不易蒐集,且國內的專家學者意見、座談內容均指出其為都會型地區特有的現象,且涉及集合式住宅內部的私領域之內部自治運作,與村里或社區又明顯不同,咸認為並不適合與村里或社區的整併問題混為一談。另外,研究團隊經內部討論之後,則提出以下之分析心得:

  一、依《地方制度法》第3條規定觀之,村里只是地方行政區域下之編組,並無行政機關或內部單位、派出單位之法律地位。所謂村里作為鄉鎮市區以內之編組,係指村里為鄉鎮市區以內的地域性非法人團體。質言之:

  1.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係一種行政區域,惟不具備自治區域之性質;也就是說,地方制度法第三條所規定的「編組」可以是「行政區域」的概念,其存在的作用不外是為了讓地名可以有效辨別,原係為讓郵信通往之送達更具效率的設計。

  2.村里作為鄉鎮市區以內之「編組」係由村里民組成之集合團體,故《地方制度法》第3條所規定的「編組」,也可以是一種「人民團體」(社團)的概念,但是村里「縱非法人,亦不失為非法人團體」,有訴訟上之當事人能力(係由村里長為代表人)。

  (二)村里長與村里幹事的法定地位

  村里長在既有文獻與座談分析中,仍確認其為「民選無給職之公職人員」,至於村里幹事則是經國家考試及格、銓敘合格,而依《公務人員任用法》任用之永業文官。但有關兩者如何整併的方案,各界則有不同的看法,可以參考前述的歸納分析。又整體而言,多數學者專家的座談意見,另顯示政府如擬推動兩者的整併,亦應以保留村里長為主,而非傾向於廢除民選的村里長,理由在於村里長比起村里幹事將更貼近於基層的民意,而反映更多基層的民眾需求。

  (三)村里辦公處之法定功能:另村里辦公處的設置並非「機關」屬性,其僅係為了便利村里長辦公或村里幹事協助辦公的場所;亦即,它只是鄉鎮縣轄市區公所設在村里辦公場所,並無獨立之人格或地位可言,既可以設置於各村里內,且各鄉鎮市區公所亦得以村里聯合辦公處的方式設置之。至於,其主要功能為核發法定證明文件之辦公處所,以及反映基層需求或民意。

  二、村里與社區發展協會之功能重疊的整合規劃:

  (一)社區發展協會的法定地位與功能:昔日以來的相關文獻之研究發現,或本研究團隊所進行的座談分析,如就多數學者專家的意見加以歸納,將可以發現:社區發展協會與村里雖然都是最基層的組織,但是它們卻分屬不同性質的組織。其中,社區發展協會為基層地域性的民間社會團體,性質屬於非營利的社會組織團體,與村里的組織結構並不相同。同時,社區發展協會係秉持自願、自動、自發、自助、自主的社團自治精神去推展社區發展工作。

  (二)村里與社區發展協會有無整合之必要?該如何整合?對於各鄉鎮市區以內編組即村里組織,是否須與社區發展協會等民間社會團體之組織,進行整併的問題,意見可以說是相當的分歧,但隱約也有整合的共識存在。或主張兩者仍可二制併存,但宜視各地城鄉發展的生態與需求,進行村里的區域整併,以擴大村里轄區,並減少村里數量,同時亦應改善村里與轄區內社區發展協會等民間團體間的政策、資源、人力以及工作之互動關係(如由村里長兼任社區發展協會總幹事等方式,亦屬可行的方案);或主張就算保留社區發展協會的話,亦應以村里長為基層組織的重心,將社區發展協會建置於村里長之下,成為村里附屬的民間社會團體,以減少村里與社區發展協會之間的衝突與競合問題,這些說明在前述的歸納分析已有所鋪陳。

  整體而言,許多文獻內容與本研究團隊所蒐集的學者專家意見也認為,既然村里、社區的運作基本上已經又存在有一段期間了,如果真的把它們兩個加起來變為一個,基本上是沒有一方會願意。亦即,如果真的要進行村里與社區之間的整併,藉由文獻檢討與多數意見歸納後,發現多數見解倒是希望社區發展協會和村里結合為一體較重要,惟兩者並存又該如何結為一體呢?多數見解認為若兩個單位都存在的話,則村里長的職務扮演要可以掌握社區發展協會的運作,例如村里長兼任社發展協會之理事長或總幹事,抑或社區經費的申請需經村里辦公處的同意等措施,以減少兩者之間的衝突情事,應該較為實際些。

  三、公寓大廈管理委員會,不適合與村里或社區發展協會整併:因為公寓大廈管理委員會是集合式住宅內部的私領域自治,與村里、社區發展協會涉及較多的公權力運作與行政部門經費的申請,明顯不同,宜維持現狀。又本研究團隊在蒐集專家學者意見,並就座談內容予以分析後,發現多數意見認為公寓大廈管理委員會只有在都會型或集合式住宅區內才會存在,同時又是該集合式住宅內部的私領域自治、住戶自理行為,其經費自主性又遠高於社區發展協會或村里等組織,且與村里之間並無衝突情事存在,仍不適合與村里或社區發展協會進行整併。亦即,村里或社區發展協會的公領域成分較高,與公寓大廈管理委員會之基層組織完全不同,仍無整併的必要。


  四、具體建議,則有:

  (一)另既有文獻檢討過程中,本研究團隊曾初步建議:《地方制度法》第5條第4項之規定:「村里設村里辦公處」,可修法為「村里得設村里辦公處」。理由是,村里辦公處僅為村里長辦公之場所,既可於各村里設置村里辦公處,亦可由鄉鎮市區公所設置村里聯合辦公處,應該因地制宜。如法律仍明定「村里設村里辦公處」,容易被誤解為就是各村里皆須設置各村里的「村里設村里辦公處」,故研究團隊主張應修正為「村里得設村里辦公處」,優點在於設置與否、聯合設置與否,因此得以因地制宜並給予鄉鎮市區公所或村里長更多的彈性供間(主管機關:內政部)。

  (二)本研究發現指出,既然村里與社區發展協會之性質不同、目的不同,但多數意見主張應該進行整合,似乎可在《社區發展條例》(草案)、新故鄉社區總體營造計畫等中央相關法律與政策規劃中,先訂定村里與社區發展協會整合之訓示性規定(主管機關:內政部、行政院文建會)。

  (三)短期可暫不更動村里、社區發展協會與公寓大廈的管理督導系統,亦即仍得由民政系統、社政系統與建設或工務系統各自管理督導之,但中長期應考慮村里、社區發展協會均由單一的民政系統管理督導之;至於,社政系統對社區發展協會的管理督導權責應該統一整合給民政系統。蓋歸納分析指出,公寓大廈的自我運作與管理督導系統,目前仍無須與村里或社區發展協會整合;有必要整合者,係村里與社區發展協會,且建議社區發展協會應可調整為村里(村里長)的附屬組織,故中長期可以本應考慮村里、社區發展協會的權責單位予以統一的問題(主管機關:內政部、行政院研考會、行政院文建會)。

  (四)多數意見指出,村里幹事可以考慮以村里總幹事或村里長助理的方式取代之,或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務,並對民選的村里長發揮分憂解勞的功用。質言之,保留村里長仍為現階段的多數共識,至於永業文官性質的村里幹事,得以村里總幹事或村里長助理的方式取代之,或是設置社區規劃師以執行村里、社區發展協會的基層事務。但該村里總幹事或村里長助理,或是社區規劃師應受村里長之指揮督導,辦理村里與村里內的社區基層事務(主管機關:內政部、行政院研考會、行政院文建會、行政院人事行政局、考試院)。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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