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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:五都改制後的區公所業務調整問題(全文版)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、前言

  內政部長江宜樺曾對外公開表,2010年12月25日起五都改制之後,初期必然會有「陣痛期」或「磨合期」的問題。例如,民眾可能找不到適切的洽公處所,因為許多縣市局處整併的關係,其辦公地址、電話或網站等等都可能重新調整。江宜樺部長建議五都改制初期,直轄市政府或其所屬相關局處、區公所與里長等,都必須花較多的時間不斷告知民眾向何機關洽公,以及公務電話或官方網站、局處精簡或合併等等政府資訊(陳朝建,2011)。

  就江宜樺部長所擔心的問題來說,更早之前,前台北縣長周錫瑋亦即在卸任前夕對外斷言:「五都改制,至少亂一年」,甚至也有人預言將會再亂個三、四年(約莫一屆左右)。主要的原因是,有關國立高中職、署立醫院的業務接辦,或是重要的社團法人如農會等組織整併或監督等相關事務,仍有二至四年左右的緩衝期,雖不會立即發生問題,但也都令人擔憂。

  不僅如此,原鄉鎮市的權利義務、資產負債等均轉由直轄市政府概括承受之後,原鄉鎮市公所改為直轄市政府的派出機關,單就區公所之業務調整來說,也是隱藏著不少問題,而值得吾人加以注意。舉例來說,區公所的財政、預算(主計)等業務依法調整為直轄市政府所管轄,但原鄉鎮市之業務或給予民眾的社會福利措施等事項,必然處處「有縫」或「有洞」,以至於未必有辦法「無縫接軌」,像是直轄市內的原鄉鎮市所發放的敬老津貼不一(額度也不一),但鄉鎮市公所改制為區公所之後,是否維持敬老津貼的發放,以及發放額度是否統一,確實都有些實務上的難題存在(陳朝建,2011)。

  在此,先單以台中市的區公所來說,係包括原台中市的區公所,以及原台中縣的鄉鎮公所,但原鄉鎮市區公所的業務或社會福利措施本來就不一樣(實際上,其他的直轄市,如台南市、高雄市或新北市也都面臨類似的問題)。例如,昔日以來的豐原市公所是把道路回填工程或路燈養護業務交給該市公所之清潔隊負責,但其他原台中縣的鄉鎮市公所卻未必如此,從而清潔隊的業務如果皆由直轄市政府環保局概括承受,如何整合確實就出現難題。

  詳言之,在新的台中市豐原區成立之後,由於豐原區公所並無預算權責,加諸理論上,依法該等道路回填工程或路燈養護等業務都應該回歸直轄市政府的工務或建設局處辦理,惟清潔隊業務則應回歸直轄市政府的環保局辦理,但五都改制初期,許多直轄市政府包括台中市政府在內,又希望原鄉鎮市公所改制為區公所後,相關業務暫不變動,則豐原區公所的清潔隊之預算與人力該如何配置,確實就有難以解決的「結」存在[1]。

  同理,再以新北市萬里區為例,原台北縣萬里鄉因為當地設有核電廠營運的關係,所以鄉公所有大筆的回饋金之財政收入,從而也有很多令人稱羨的社會福利措施,如依當地原有之自治條例或自治法規暨作業要點等項規定,生育補助一胎獎助三萬元等。

  但是,當台北縣萬里鄉改制為新北市萬里區之後,因為原鄉鎮市的權利義務、資產負債等轉由直轄市政府概括承受,所以台電的回饋金將轉為新北市政府而非萬里區公所的財政收入,原萬里鄉的自治法規也當然廢止(除非另經核定,得繼續沿用兩年),如此一來,當地民眾生育補助一胎還有辦法給予獎助三萬元?類似的問題,均值得吾人加以分析了(陳朝建,2011)。亦即,五都改制過程中的區公所業務該如何調整?以及調整過程中,又會遇到哪些問題?該等問題又應如何解決?即屬本文分析的重點課題。

貳、文獻檢討

  然而,對於鄉鎮市公所改制為直轄市的區公所後,業務如何調整的問題,或是調整過程中會出現哪些問題的文獻並不多見。過去以來的文獻主要係聚焦於鄉鎮市公所與區公所組織業務功能的不同,如陳陽德(1998&1999)、趙永茂(1998)、呂育誠(2001)、紀俊臣(2001,2002&2008)等;再不然就是以某直轄市內的區公所之組織、功能或業務為研究課題,如傅宗懋(1987)、江明修(1997)、席代麟、樊中原(2003)、孫清泉(2005)、于保雲(2008)等。

  至於,就五都改制過程或是五都改制之後的區公所組織功能業務之調整問題進行研究者,則屬「現在進行式」,未來容或仍有一定的研究者提出一定的研究成果;惟現階段此類的討論,確實不多,少數者如作者為台灣大學政治學系黃錦堂教授於2011年2月24日在中國時報發表一篇「新四都權力業務下放」的專論,文中指出,新北市議長陳幸進接受《中國時報》訪問,大聲呼籲朱立倫市長「權力下放」,除了將清潔隊與國中小等業務下放,授權區長之外,更應瞭解各區特性及需求。這問題點出直轄市與區公所的分權問題,尤其原縣轄市改制之區公所約只剩下原十分之一或稍多一些的預算數與人事員額,遭到嚴重削蕃,難以運作,值得大家正視。

  黃錦堂認為,直轄市之區不是地方自治團體,區長為原鄉鎮市長之合於資格者之留任或新任,由新上任之直轄市長任命。區公所的業務權限與組織,由內政部於《地方行政機關組織準則》略作規定,然後由各直轄市政府於組織自治條例與下位之區公所組織規程,為細膩規範。

   他也指出,新北市已經訂定各《區公所組織規程》,但網路上尚未能查詢。在構想上,其應係仿造台北市之版本,區公所設有民政課、社會課、經建課(一公頃以下鄰里公園管理維護、八公尺以下巷弄道路維護管理、公民會館、區民活動中心新建、修繕工程、地政、工商、農政、社區環境改造及其他)、兵役課、人文課(人口政策宣導暨移民生活輔導、文化藝術、社區藝文、禮俗宗教、慶典活動、史蹟文獻、觀光宣導及其他)、祕書室。區內之警察、消防、戶政、衛生、國民中小學校、清潔隊、養護工程分隊、路燈工程分隊與園藝工程分隊,並非區公所之部門,而是市政府各局處之外派單位,但就協助推行行政區內自治業務、為民服務工作及區公所執行上級交辦事項,應受區長指導。

  另對於台北市模式來說,黃錦堂認為整體而言,區公所的法定職掌業務有限,從而難以發揮影響力;其餘均為「台北市政府授權事項」,市政府得任意決定,且隨時限縮或收回,從而較不穩定。凡此限制,背後的結構性原因或在於台北市政府轄區不大,局處業務又已經受制於中央的法令、政策與計畫,局處的決策空間有限,台北市業務並沒有明顯的地域差別性。

  他亦指出新北市、大台中市、大台南市、大高雄市則不同。其合併後或原先之行政轄區大,從民眾基層生活照顧洽公之方便性、區級案件之快速有效決行、形成各區之特色、民眾就近監督區政、落實具有多重意義之區級民主以觀,相較於台北市的作法,四大直轄市政府應進一步下放權限。

  黃錦堂的見解是,基本的民生照顧事項,例如垃圾、街道、街燈、景觀、托兒所、圖書館、地方小型設施與工程、文藝體育與休閒、地方社團與村里事項,尤應交給最接近地方民眾之公所辦理。官派之區長對於區公所之行政組織、人事、經費與流程,也應有一定的形成權。

  尤其是,他認為新北市二十九個區有相當的差異性,原縣轄市如板橋、新莊、新店、三重、中永和均人文薈萃、產業發達、基礎建設進步、地理條件優越,得具有更高度的承辦業務可能,但在只剩下原十分之一預算數與人事員額情形下,呈現萎縮、事事呈報核准之困境,無法展現活潑性、積極性、主動性之施政。中國大陸有所謂「強鎮擴權」之模式,旨在讓優良的市鎮有更大的自主發展特權或空間,值得參考。

  總之,黃錦堂認為效率效能之強調,即使有高度價值,也應正視民主、分權與自我治理之時代精神與重要意義。新合併成立的直轄市與新北市應區分不同等級或類型的鄉鎮市區,為不同的授權與經費人力等之設計[2]。

  值得注意的是,儘管黃錦堂的分析已經觸及區必須因地制宜,以及直轄市政府的業務應予下放的課題,但仍欠缺五都改制後的區公所業務在調整過程中,到底會出現哪些問題、實際的問題類型,以及該等問題如何解決的分析。

參、區政體制與區公所業務之調整

  一、鄉鎮市改制為區之前的業務

  縣市單獨或合併改制為直轄市後,原鄉鎮市改制為區,但在改制為區之前的業務,依功能地方制度法之規定,主要是辦理對於鄉鎮市自治事項,以及上級政府交付辦理之委辦事項(地方制度法第14條規定參照)。詳言之,包括:

  (一)法定的自治事項(地方制度法第20條規定參照)

  1.組織及行政管理:公職人員選舉、罷免之實施、組織之設立,及管理、新聞行政。

  2.財政:財務收支及管理、稅捐、公共債務、財產之經營及處分。

  3.社會服務:社會福利、公益慈善事業,及社會救助、殯葬設施之設置及管理、調解業務。

  4.教育文化及體育:社會教育之興辦及管理、藝文、體育、禮儀民俗及文獻、社會教育、體育與文化機構之設置、營運,及管理。

  5.環境衛生:廢棄物清除及處理。

  6.營建、交通及觀光:道路之建設及管理、公園綠地之設立與管理、交通之規劃、營運,及管理、觀光事業。

  7.公共安全:災害防救之規劃及執行、民防之實施。

  8.事業之經營及管理:公用及公營事業、公共造產事業,與其他地方自治團體合辦之事業。

  9. 其他依法律賦予之事項(即另屬於鄉鎮市必須義務辦理之自治事項,而由中央專業法規所規定者)。

  (二)跨域自治事項(地方制度法第21條、第24條、第24-1條等規定參照):如地方制度法第21條規定,鄉鎮市自治事項如涉及跨直轄市、縣市或鄉鎮市事務時,由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同辦理,必要時共同上級業務主管機關得指定其中一適當地方自治團體限期辦理。再如,地方制度法第24條規定,鄉鎮市與其他鄉鎮市等地方自治團體合辦之事業,經有關鄉鎮市民代表會通過後,得設組織經營之。此外,地方制度法第24-1條也規定,直轄市、縣市、鄉鎮市為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利用或增進區域居民之福祉,得與其他直轄市、縣市、鄉鎮市成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作,並報共同上級業務主管機關備查。

  (三)委辦事項(地方制度法第14條、第29條規定參照):如地方制度法第29條規定,鄉鎮市公所為辦理上級機關委辦事項,得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權,訂定委辦規則。委辦規則應函報委辦機關核定後發布之;其名稱準用自治規則之規定。

  從上述的地方制度法規定觀之,而與區公所業務進行比較的話,可知鄉鎮市公所改制為區公所之前,原鄉鎮市公所的業務,(一)及於所屬清潔隊的環境清潔業務、(二)及於所屬托兒所的幼兒保育業務、(三)及於零售市場的事業管理業務、(四)及於圖書館的文教業務、(五)及於殯葬管理所或納骨塔等殯葬管理業務、(六)及於其他的業務,如小型公園或體育場管理與養護、灰渣掩埋場之設備管理或其他公共造產的管理業務,以及調解業務等等。然於改制為區公所之後,該等機關或機構必須裁撤或併入直轄市政府之所屬機關,此類業務亦從原鄉鎮市之業務有所切除。

  二、因應鄉鎮市公所改制為區公所的處理原則

  面對上述的改制作業,直轄市內的原鄉鎮市公所如何改制為區公所,係屬直轄市的自治事項,以台南市為例,即於2011年1月31日訂頒發布臺南市政府中華民國100年1月31日府民區字第1000073246號函,就該縣市合併升格後各局(處、會)業務移撥或委託區公所辦理分工原則,列點如下:

  1.合併後改制前原已由區公所辦理之各項業務,原則上均照舊,維持不變。

  2.原鄉鎮市公所的經常性維持經費(包括經常門及資本門),在100年市府預算中均匡列於局處,並分配給各區公所使用。例如經常門的辦公用品等均照舊編列。

  3.各局處如有新增業務擬委託給區公所執行者,應另行與區公所研議,就其人員專業、軟硬體配備、業務性質及行政效能等各方面加以考量,而不是業務的推卸,獲共識後再行委託辦理。

  4.各地夜市、黃昏市場等過去鄉鎮市公所收取清潔費並代為申請供電使用,合併升格後,區公所不能收取該等費用,改由各管理委員會收取,並由區公所代收代付,協助供應用電,確保攤商的基本權益。

  5.各地納骨塔的收費,原自治法規未廢止前,本於依法行政仍應依法規執行,請民政局儘速研議求同存異統一加以規範,以利各區公所執行,並確保市民的權益。

  6.社會局主管的各托兒所係屬「社會機構」,應儘速研擬自治法規加以規範,並協助偏遠地區未取得合法使用執照的托兒所找到合法的場地繼續提供弱勢與基層市民的托兒服務。

  7.有關災害搶險小型工程的發包,仍由各區公所辦理,請民政局參考各區公所的額度,專案簽陳分配金額,由各區公所動支市府災害準備金辦理開口契約。

  8.原臺南縣區域之各區公所,受理民眾社會福利的各項補助項目,暫時維持以區公所為單一窗口收件及初核,再送社會局最後審核定。社會局在3個月內密集辦理人員訓練及講習後,該項業務委託區公所執行。

  9.清潔隊依法規定全部回歸市府環保局負責,由環保局針對效能及民求,研議如何與區公所有連繫或支援的機制,落實執行環境清潔工作。

  10.如有各區之特別情事,或其他未盡事宜,由民政局簽報後由副市長、秘書長協調處理。

  類似於台南市的作為,實際上新北市、台中市、高雄市皆有之。又無論如何,原鄉鎮市改制為區,鄉鎮市公所改制為區公所之後,不僅業務職掌或功能有所調整,即使區政體制也有些明顯的變化。

  三、區政體制的變化與過渡階段(2010年底~2014年底)

  必須說明的是,原本台灣的直轄市之區政體制相當單純,例如台北市與原高雄市之下分別設有各區,但區不具有自治法人地位,區公所為直轄市市政府派出機關,且區長係由市政府(市長)指派永業文官擔任,區不設議會或代表會,故亦無須舉辦區議會或代表會代表之選舉。

  但比較特別的是,在縣市單獨或合併改制後的四年之內(即2010年底~2014年底),無論是新北市、台中市、台南市或高雄市,則其區政體制的治理型態在此四年之內,則至少就有以下幾種模式,與昔日的北高兩市明顯不同,包括:

  第一種型態是區長官派(即由永業文官出任),區不設區政諮詢委員議會,如原台南市、原台中市與原高雄市的區即屬之;

  第二種型態則是區長官派(仍由永業文官出任),但區依法設置區政諮詢委員議會,也就是官派區長有可能需面對由鄉鎮市民代表轉任的區政諮詢委員;

  第三種型態則是區長官派(但由原鄉鎮市長以機要人員方式轉任,且受四年任期保障,形同剝奪新任直轄市長的人事任命權),同時區依法設置區政諮詢委員議會。

  另須注意的是,在以上三種型態之外,未來如原住民自治區法等相關法律修正通過後,則新北市的烏來區或台中市的和平區甚或高雄市之桃源區、那瑪夏區等地區又須調整為地方自治體制的話,將使該等直轄市在縣市單獨或合併改制直轄市後,其區政體制確實相當複雜。

  至於,新的區政體制下,區長與區政諮詢委員之定位則說明如後:

  (一)區長:地方制度法第58條係規定,直轄市之區公所,置區長1 人,由市長依法任用(但在2010年底~2014年底的過渡階段中,有些區長則為原鄉鎮市長轉以機要人員方式進用轉任為官派性質的區長,而為地方制度法第58-1條所明定),且區長承市長之命,綜理區政,並指揮所屬人員,其所辦理的地方事務僅為直轄市之自治事項與交辦事項,而非區的自治事項,亦非委辦事項。

  在此,如以台北市的區長為例(因為其他直轄市之規定,可謂大同小異),其權限與業務職掌,依台北市各區公所組織規程之規定,係可指導與指揮監督下列人員,即舉凡行政區內之警察、消防、戶政,及衛生等機關、國民中小學校、區清潔隊、養護工程分隊、路燈工程分隊,及園藝工程分隊,關於協助推行行政區內自治業務、為民服務工作,及區公所執行上級交辦事項,應受區長指導;且執行區級之防救任務時,上開人員亦應受區長之指揮監督。惟於市級災害應變中心指揮官或其指派之現場指揮官抵達前進指揮所時,適時移轉指揮權。另外,區長就所掌理的區政業務而言,則有民政、社會、經建、兵役、人文等,區長可指揮監督負責該業務的課室,其他尚有會計、人事、政風,以及各種內部委員會。

  (二)區政諮詢委員:區不自治,本無設置區代表之必要,但為因應鄉鎮市改制為區之過渡階段,地方制度法第58-1條,另規定改制日前一日仍在職之鄉鎮市民代表,除依法停止職權者外,由直轄市長聘任為區政諮詢委員,為無給職,為期四年,期滿不再聘任。至於,區政諮詢委員職權,則包括:

  1.關於區政業務之諮詢事項。

  2.關於區政之興革建議事項。

  3.關於區行政區劃之諮詢事項。

  4.其他依法令賦予之事項。

  同時,區長應定期邀集區政諮詢委員召開會議,開會時得支出席費及交通費。另外,區政諮詢委員犯有法定事項時,應予解聘。總之,無論是台北市的區並無區政諮詢委員的制度設計者,抑或像是新北市的區仍有區政諮詢委員之制度設計者,區公所作為直轄市政府的所屬機關或派出機關,主要的任務是服務市民,辦理區政業務;並承轉市民所反映的需求給直轄市政府(含各局、處、會)辦理之。

  四、相關的問題分析

  (一)地方制度法第87-3條明定,縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者,原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關(構)與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務,由改制後之直轄市概括承受。基此,新設直轄市內的原鄉鎮市之資產負債或其他權利義務,係由新設直轄市概括承受之,且原鄉鎮市公所依法亦應改制為直轄市政府的各區之區公所(例如:經行政院核定的新北市政府組織規程第8條即規定,該市各區設區公所,區公所之組織規程另定之)。

  亦即,總的來說,原鄉鎮市公所業從縣的所轄地方自治團體之代表機關依法轉為直轄市政府所屬派出機關(但在四年之內,部分區長的派任方式較為多元;未來則將依法全面改為具備文官資格的區長擔任之,除非另行修法,才可能繼續保持過渡階段的多元任命方式)。至於,新設直轄市之區政體制部分,以台中市原有的區公所來說,係以下列課室與業務為主,如:

  1.民政課:掌理自治行政、調解行政、教育、禮俗宗教、祭祀公業、選務、原住民族行政、客家事務行政,協辦警政、消防、環保、衛生、全民健保、慶典、地政及其他有關民政等事項。

  2.社建課:掌理一般社政、社會福利、社會救助、社區發展、農林漁牧、工商財稅、糧政、土木工程、經濟動員、公用業務,協辦交通及其他有關社政、經建等事項。

  3.兵役課:掌理徵集、編練、勤務、管理及其他有關兵役行政等事項。

  4.行政室:掌理文書、庶務、出納、印信、法制、研考、國家賠償、便民服務及不屬其他課、室事項(儘管前項各課室與業務職掌之內容,除法令另有規定者外,必要時得依地方行政機關組織準則第8條之規定調整之;問題是,原台中縣區的鄉鎮市公所改制為區公所後,以前述的豐原區公所為例,初期要如何依相關法令讓清潔隊繼續辦理道路回填工程或路燈養護等業務??)。

  (二)實際上,台中市、台南市、高雄市的區公所業務(區政組織與業務)都比起新北市複雜許多,因為皆有縣市合併的磨合問題;但即使是新北市,固然相對於台中市、台南市、高雄市已經單純許多,但區公所的業務如何調整依舊問題重重。詳言之:

  縣市單獨而非合併改制的新北市,原鄉鎮市公所依法亦改制為區公所,理論上,原鄉鎮市承辦的社會福利措施亦應由直轄市政府決定是否接手、是否繼續辦理,以及是否兼顧各區之間的公平性,從而得依法重新決定之。但是,就民眾(也就是地方居民)的角度來說,卻是所謂社會福利政策面臨停擺或跳票,再不然就是有所縮減甚或取消的「未蒙其利,先受其害」之問題。

  茲舉前述的生育補助來說,除原萬里鄉的獎助金額最高之外,昔日以來各鄉鎮市公所之原補助金額就明顯不同,例如板橋市是4000元(且定名為產前篩檢金)、中和市是2000元(又規定需打預防針後,始得領取)、五股鄉是給2000元的提貨券(且定名為營養補給費),但有更多的鄉鎮公所從未給過此類津貼或有類似的社會福利措施;至於,原台北縣政府時代即統一補助兩萬元。果此,最直接的問題是,新北市政府要藉由核定公告的方式,讓原萬里鄉、板橋市、五股鄉、中和市等自治條例、自治規則或相關的作業規定,繼續過渡適用二年嗎?因為地方制度法第87-2條明定,縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市,原直轄市、縣市及鄉鎮市自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之;其有繼續適用之必要者,得經改制後之直轄市政府核定公告後,繼續適用二年(陳朝建,2011)。

  類似的問題相當多,例如再以老人重陽津貼為例,老人三節獎金各2500元,一年總計7500元;蘆洲市時代一次給5000元,汐止市時代亦同[3];其他原鄉鎮市時代或有不同,或給1200元,亦有給3000元者,如今改制為新北市之後,新北市政府或各區公所要如何給?同理,原鄉鎮市公所時期所辦理的居民保險,保障或賠償金額皆不同,單以意外死亡金額為例,土城市、五股鄉得發給60萬,石碇鄉則給予50萬、中和市則為20萬、石門鄉也有15萬,至於意外災害救助則從1萬元至2萬元不等,如今新北市府卻已下令各區公所停辦之。問題是,發生在2010年底以前的案件,通常是在2011年初才會提出申請,此時法源、預算都沒有了,但是事實發生日卻仍有此項法源、預算,給不給都將令各區公所極為困擾;畢竟尚有信賴保護原則之適用問題,或是過渡性法規繼續適用的問題必須考量。

  (三)原鄉鎮市民代表轉任區政諮詢委員之後,也要繼續諮詢或建議相關的社會福利措施,而該等建議終將涉及區公所(包括原鄉鎮市公所與新的區公所)業務的核心問題。

  例如,對區政諮詢委員或各區的居民來說,他們或她們都會認為原鄉鎮市時代,許多鄉鎮市都有能力可以提供鄉鎮市民免費的接駁公車。以新北市的原二十九個鄉鎮市為例,多數鄉鎮市平均至少約有四條甚至多達十六條的免費接駁公車路線者,但是改制為新北市各區後,在2010年12底就「應」全部停駛之(但亦得持續過渡,至多以2年為限);隨後,新上路的新北市府交通局又公告將延後至2011年3月底才會停駛,但各區的免費接駁公車路線相當複雜,也涉及龐大的選舉利益或商業利益之問題,則4月底之後,是否繼續沿用,在在都考驗著新任直轄市長的政治智慧(當然,也包括各區區長、區政諮詢委員暨相關業者或選民之間的角力問題)。

  (四)新的區政業務只能從「從做中學」並不斷調整(且台北市的現有經驗並沒有複製,因為五都改制不受直接影響者厥為台北市(僅增設第3名副市長後的副市長業務分工必須調整,當然台北市亦得隨時依其自治條例與相關的組織規程等自治規則調整直轄市政府內部各局處的組織功能或業務分工),其他各都的衝擊都很大,即使是新北市也不例外,遑論其他由縣市合併改制而新設的台中市、台南市或高雄市)。

  舉例來說,以獨居老人送餐服務為例,以往的三重市係與民間業者合作且每天送兩餐;但原中和市、土城市等地也都有此類的送餐服務,餐費各地不等,一般一餐多達80元之譜,但新北市府考量預算配置問題預定將其價格調降至50元,民間業者是否願意繼續合作已是一項問題,老人餐飲內容也將從80元的品質調整為50元的品質,獨居老人是否可以接受?或50元的餐飲提供,是否足以滿足獨居老人的影響需求,都須要「從做中學」,進而日後再不斷調整之。

  類似的問題,確實不勝枚舉,例如板橋市、中和市等鄉鎮市公所時代,有些公所每年中元節、農曆年之際,都會向行政院農委會爭取白米以贈送給低收入戶者,但白米的運送費則由鄉鎮市公所編列支付,惟新北市政府業已決定不再編列此項預算給各區公所,則未來各區公所若無法另籌財源(如善心人士捐贈用途的指定專用),此項業務自應停辦之。其所形成的問題是,有白米卻沒錢送(因無任何運送預算或經費),日後是否追加預算,將考驗新設直轄市政府的治理能力(包括如何鼓勵企業或民間認養運送費用等)。

  當然,必須「從做中學」者還很多,如鶯歌鎮在每年清明節都會提供掃墓專車,並由清潔隊員定時協助墓園清理,往後自不再代勞;加上,新北市有一千多名的巡守隊員,過往亦由公所承辦保險,且部分公所還可以發放津貼給巡守隊員,未來是否繼續辦理,新北市府都還在評估之中。同理,民間社團的補助經費有時候是來自於鄉鎮市公所的預算經費,但鄉鎮市公所無此項預算經費後,民間社團的經費補助,無論是補助的申請程序或預算經費勢必也都會有一定的變數存在。

  所以說,五都改制之後的初期必然有一段為期半年以上甚或數年之久的「陣痛期」或「磨合期」,且期間的各項問題都可能比任何主政者所想像的嚴重許多(陳朝建,2011),單就區公所的業務調整問題來說,也不是任何民政、財政、法制、經建或社政等等專業人士所能獨力解決的,其中所涉及的法規調整、預算經費、業務變更與人力配置等問題,都需要藉由「群策群力」的方式,在「陣痛期」或「磨合期」內想辦法解決之。

肆、以具體個案為例的補充說明

  一、直轄市的區公所告直轄市政府自己[4]?原台中縣時期所轄的潭子鄉公所(改制後為區公所)在2007~2008年期間打算利用石牌公園興建納骨塔,但附近居民以太接近學校等理由反對,業經當時候的台中縣政府否決興建在案,惟公所不服提起行政訴訟,現階段訴訟程序仍在進行之中,進而出現直轄市區公所告直轄市政府的特殊現象。主要的原因是,鄉鎮市的「自治團體公法人」之身分亦由直轄市概括承受,而形成市政府告市政府的現象,是否得以「當事人不適格」為由,終結行政訴訟程序,亦須藉由司法實務案例的累積加以觀察之。

  二、出現新的「蚊子館」[5]?這個問題是指,鄉鎮市改制為區之後,廢除鄉鎮市民代表會,區政諮詢委員會議得改在區公所內部的會議室召集,使不少區公所將代表會的辦公空間淪為「蚊子館」,或是被縮編之後的區公所占為己用,進而引發相關的質疑。亦即,理論上鄉鎮市公所改制為區公所後,預算員額編制依法縮編,人員編制減少之後,原鄉鎮市公所之辦公廳舍應足夠使用,不應該再占用原代表會的辦公空間,但實際上,卻出現區公所接管原代表會的辦公空間之情事(且依改制計畫之作為,原代表會之辦公空間與資產係轉由直轄市政府財政局或財政處負責處理之)。

  三、環保局「吃得下」清潔隊[6]?理論上,承前所述,原鄉鎮市公所所屬清潔隊、托兒所、零售市場、圖書館、殯葬管理所、體育場等機關(構)與業務均裁撤或併入直轄市政府之所屬機關。但在改制初期,單以清潔隊為例,新北市政府環保局「吃得下」清潔隊?蓋以新北市為例,各區清潔隊納入環保局環境衛生科,一個科有6000~7000人(多數為清潔隊員),政策規劃與執行該如何為之?儘管未來的新北市政府環保局在納編上述6000~7000名清潔隊員後,新的組織規程草案已規劃增設循環資源科、清潔維護科、環境庶務科等科,甚或單獨成立「處」,以為分層管理,並落實科只負責政策規劃之理念;但在新的組織規程尚未修訂之前,仍有難以磨合的問題存在。同理,改制初期階段,社會局或教育局「吃得下」公立托兒所?亦不無疑義。

  四、區公所主管職缺實施「接班人計畫」[7]?據悉新北市政府在朱立倫市長的執政之下,首創區公所之公務員「大風吹」制度(即「接班人計畫」),以後各區公所主管將比照警察採「積分制度」排序升遷;且就算無意陞遷或轉任他職的主管也須遵守「七年條款」,進而必須輪調鄰近的區公所。新制實施之後,固然可以增進公務員的歷練,並活絡各區公所之基層公務員的交流;但是也會引發質疑,如偏遠區域之區公所職務改調都會區域之區公所職務,依「接班人計畫」之理念,或許是陞遷,但如扣除陞遷輪調之後的往來交通費、租屋費用等等,也形同是「變相減薪」。

  五、區長、區政諮詢委員是否接受直轄市議會的質詢[8]?依地方制度法之規定,區長得應直轄市議會之邀,赴直轄市議會接受質詢;但以新北市議會為例,即曾引發爭議,即過去以來的鄉鎮市長從未有接受原縣議會之質詢者。而且,有些區長係由民選的鄉鎮市長轉任機要人員方式進用之區長者,是否比照台北市悉依地方制度法之規定,接受直轄市議會的質詢?確實不無疑義;更重要的是,如果是以機要人員方式進用之區長必須接受直轄市議會的質詢,則區政諮詢委員是否也得接受直轄市議會的質詢?亦非無疑義,或另有討論的空間。

伍、結語

  前述的問題分析與實例說明,似乎已驗證了前台北縣長周錫瑋在卸任前夕的斷言:「五都改制,『至少』亂一年」,並非空穴來風;甚至,會「亂」個三、四年(約莫一屆左右)也是很正常的,尤其是在財政能力或償債能力較為薄弱的台南市、高雄市,該等問題將遠比新北市或台中市的問題嚴重許多。主要的原因是,單以五都改制後的區公所業務調整問題,都必須正視「財政為庶政之母」的真諦!偏偏台南市的預算規模不大、負債比並不低;至於,高雄市的預算規模雖然不亞於台中市或新北市,但是負債比或償債壓力將使得該直轄市的運轉較為困難些,因此五都改制之後,其區公所的業務如何實質發揮,確實有持續觀察的必要。

  再則原鄉鎮市的權利義務、資產負債等轉由直轄市政府概括承受之後,原鄉鎮市公所改為直轄市政府的派出機關,單就區公所之業務調整來說,也是隱藏著不少問題,而值得吾人加以注意。其中,該等問題並沒有任何辦理可以「立即解決」,必須藉由民政、社政、工務、環保、交通、財政、經建與法制等等專業人士的「群策群力」共同解決,因為各項問題都可能比任何主政者所想像的嚴重許多,背後所涉及的法規調整、預算經費、業務變更與人力配置等問題,都極為複雜!如歸納前述所言,鄉鎮市公所改制為區公所之後,其主要的問題在於:

  (一)是否要讓各區因地制宜,尚無明確共識。舉例來說,原樹林市公所時期所設置的原住民課,在改制為區公所之後,是否裁撤(或於裁撤後重新設置組編)即有爭議。

  (二)直轄市政府接管原鄉鎮市公所的組織與業務必須分開處理,而非將組織與業務之掛勾視為當然。舉例來說,原豐原市公所清潔隊的業務,及於道路回填工程或路燈養護等項業務,因此直轄市政府環保局接管清潔隊之組織,不代表接管原清潔隊之所有業務,亦屬當然。

  (三)2010年底~2014年底的過渡階段,將面臨若干問題,包括:

  1.區政體制的多元,勢必引發相關問題,如以機要人員方式進用的官派區長(非屬永業文官者)是否接受直轄市議會的質詢?同理,區政諮詢委員是否亦接受直轄市議會的質詢?

  2.各區原鄉鎮市時期的福利措施是否繼續沿用兩年?沿用兩年的話,是否會導致市民的不均衡感增加?

  3.各直轄市的實際自治量能不一,加上各直轄市皆有自己的自治權限,故五都改制後的各區公所在業務調整之際,相關的配套如區公所主管職缺是否實施「接班人計畫」?亦非毫無疑義或另有討論的空間。

  (四)五都改制之後的區公所業務之調整問題,必須「從做中學」,因為實際的個案問題還在不斷發掘之中,諸如在改制初期階段,出現直轄市的區公所告直轄市政府自己?是否出現新的「蚊子館」?環保局「吃得下」清潔隊?或社會局或教育局「吃得下」公立托兒所?等項問題,及其所衍生的問題都還在持續發生之中,仍很難以普遍適用的通則或原則加以解決之。

  基此,建議直轄市政府的研考會甚或副市長以上的層級必須設置「改制作業推動小組」之類的過渡性組織,找一些既懂得自治法規,又清楚預算配置或問題爭點的專家學者(組成編組性質的內部委員會)來協助新設直轄市政府在「陣痛期」或「磨合期」內解決該等問題;而中央主管機關亦應尊重各直轄市的實際自治量能不一,但卻享有自治權限得為因地制宜規劃與執行的權責。

  最後,五都改制後的區公所業務調整問題確實是個有意義的研究課題,本文僅屬拋磚引玉的初步探討,相關的分析仍有不足,故建議後續的研究者可以再藉由組織重組的理論視野重新檢視五都改制後的區公所業務調整之問題;或是,另以深度訪談法、田野調查法等研究方法分前述析五都改制後的區公所業務調整之相關課題,尤其是五都的改制仍有些因地制宜之不同,既可比較五都改制後的區公所業務調整之差異性,亦可進一步提出更為適切的政策建議。


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[1] 參考2011年4月7日自由時報,報導標題為:縣市合併補缺出包,遭解職追繳薪資/中市清潔隊員抗議白做工,記者謝鳳秋/豐原報導(地方版)之內容。

[2] 以上則請參照黃錦堂,「新四都權力業務下放」(學者專論),載於中國時報,2011年2月24日。

[3] 參考2011年1月31日聯合報,報導標題為:升格了敬老金沒了,老人罵被騙了,記者謝進盛、劉金清、黃福其(地方版連線報導)之內容。

[4] 參考2011年1月16日自由時報,報導標題為:五都合併之怪現象,台中市政府告台中市政府,記者謝鳳秋/豐原報導(地方版)之內容。

[5] 參考2011年1月11日中國時報,報導標題為:區公所「情非得已」占用,民代揚言杯葛,記者殷偵維、陳俊雄/新北市報導(地方版)之內容。

[6] 參考2011年4月26日自由時報,報導標題為:一科管六千人,議員連環批,記者何玉華、曾德峰/新北報導(地方版)之內容。

[7] 參考2011年4月29日中國時報,報導標題為:新北公務員大風吹,要鏟萬年主管,記者林金池/新北市報導(地方版)之內容。

[8] 參考2011年4月29日自由時報,報導標題為:議員槓議長,區長列不列席吵不停,記者何玉華、曾德峰/新北報導(地方版)之內容。


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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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