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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方財政專題:五都下的直轄市債務分析(初稿)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


壹、前言

  去年度,2011年農曆春節後的第1天上班日,審計部即公布「98年度直轄市及縣市地方決算審核結果年報」,該年報指出全國除金門縣、連江縣(馬祖)無公共債務餘額外,其餘的直轄市或縣市皆有公共債務餘額;不僅如此,多數直轄市或縣市財政的都有赤字,其中地方財政惡化的現象,以人事費破表者居多。

  亦即,台灣的地方政府之財政再度嚴重惡化,且各直轄市或縣市自有財源普遍不足,全國僅金門縣、台北市、台中市(指原台中市)三個地方政府之自有財源足以支應其地方人事費用;多數縣市,例如澎湖縣已嚴重破表,且該縣之人事費用占其自有財源竟高達573%。至於,宜蘭縣、苗栗縣等兩縣之人事費占自有財源比率亦超過200%以上;介於100%至200%間的地方政府則有桃園縣等10個縣市之多。

  不僅如此,多數直轄市或縣市政府仍以虛列歲出預算,或藉由追加預算擴張歲出規模,或是長期向基金及代辦經費專戶調借資金,以規避公共債務法等相關規定,但無論如何,其整體公共債務餘額還本付息的負擔,皆已排擠其他政務的支出。例如,單以地方政府之人事經費的編列來說,亦常有不足的現象,以至於每逢年關許多地方政府為發放年終績效獎金、不休假獎金等,地方政府多叫苦連天,直呼調度困難,緊急向中央借支;此外,勞健保費所積欠之負擔等等,也是地方財政的痛處(陳朝建,2011)。

  其次,地方財政透明化,向來是政府資訊透明化的工程之一,而台灣的直轄市、縣市政府自2012年7月10日起,已在財政部的要求下,業於各地方政府之官方網站公布所謂的「地方債務鐘」。單就政府資訊公開透明的角度來說,各級政府之債務係全體國民之未來負擔,國民自有權利知道其未來的負擔,進而監督政府的公共支出,因此加強債務資訊揭露確屬必要。

  質言之,這是繼財政部建置「國債鐘」之後,另依據立法院決議訂定「地方政府公共債務揭露注意事項」,以協調直轄市及縣市政府自2012年7月起,固定於每月10日於各該地方政府官方網站首頁公告前一個月之長、短期及自償性債務餘額暨平均每人負擔債務金額,俾以落實全民或地方居民之監督,激勵地方政府有效改善財務狀況。

  不僅如此,財政部國庫署網站也依此按月更新公布各級政府長、短期債務金額及比率等即時資訊,並附註說明法定債限比率及超限縣市,以利各界瞭解各級政府最新債務變化,進而再度提升各級政府的財政透明度。

  蓋依公共債務法之規定,各級政府1年以上公共債務,中央政府、台北市及高雄市所舉借之1年以上未償債務餘額占前3年度名目GNP平均數比率,分別不得超過40%、3.6%及1.8%。縣市及鄉鎮市所舉借之1年以上未償債務餘額占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率,各不得超過45%及25%。

  然由於公共債務法之修正草案尚未通過,故依地方制度法第87條之3第5項規定略以:「改制後之直轄市,於相關法律及中央法規未修正前,得暫時適用原直轄市、縣(市)之規定。」;因此公共債務法如未能在地方改制前及時完成修法,改制後5直轄市之債限,暫時依原直轄市、縣(市)之規定辦理。是以,新北市、台中市及台南市債限均暫適用原規定,即1年以上債務未償餘額占歲出比率不得超過45%。

  又在「地方債務鐘」的資訊公開後,直轄市之債務狀況更趨於透明,以下即單就5都17縣市的債務概況,以及直轄市之公共債務是否得由中央概括承受等兩項主題予以研析,並提出若干的政策建議。


貳、5都17縣市的債務概況

  不可諱言的是,縣市單獨或合併改制為直轄市後,其財政資源確實所有改變,包括:(一)統籌分配稅款依法規調整而增加,但是(二)一般補助款卻也相對減少,最重要的是,(三)支出規模不斷增加,例如組織員額、官職等級,與業務權責之負擔等均依法增加。加上,縣市單獨或合併改制為直轄市,除須概括承受原縣市之資產與負債外,亦須同步概括承受原轄區內鄉鎮市之資產與負債,即導致債務沉痾不輕。從而,在債務沉痾外,又在支出規模不斷增加的過程中,導致財政狀況更加不良(行政院經建會,2011;並參照表1)。

表1:民國97-101年度5都歲出成長率變化情形
單位:%
    年度
97 98 99 100 101 97-99平均值 100-101平均值
台北市 6.9  4.9  4.3  9.0  4.7  5.4  6.9
台北縣
(新北市) 28.3  2.4  2.8  52.8  2.0  11.2  27.4
台中市 11.0  -2.1  4.5  32.8  3.9  4.5  18.3
台南市 11.0  10.9  -0.4  20.0  12.5  7.2  16.3
高雄市 -0.1  15.6  -1.7  16.4  -1.5  4.6  7.5
註:
  1.為利比較,民國99年度前之台中市、台南市、高雄市數據,係將台中縣及台中市、台南縣及台南市、高雄縣及高雄市各自加總而得。
  2.民國97-99年度為審定決算資料,100年度為法定預算數,101年度為預算案數。
資料來源:
  1.財政部國庫署。
  2.行政院主計處編印,100年度各直轄市及縣市總預算彙編。
  3.台北市、新北市、台中市、台南市以及高雄市101年度總預算書。

  另外,如依據2012年10月10日的國慶日當天的政府資訊觀之,台灣的5都、17縣市政所公布之最新的「地方債務鐘」,迄2012年9月底前為止,地方政府總債務水位已突破8300億元,其中高雄市拿下累積債務與每人平均負債的雙料冠軍,同時,自2012年7月起揭露「地方債務鐘」以來,高雄市已連續4個月蟬聯地方負債王。

  亦即,連續4月負債居冠的高雄市,舉債已高達2172.92億元;惟9月舉債較上月略降2.08萬元,但仍使得277.5萬名高雄市民,在2012年9月底前為止,平均每人負債7.83萬元,惟較上月微降100元。

    有趣的是,迄2012年9月底前為止,全台舉債排名前5名的地方政府仍由5都所囊括,但排名則略有變動。除債務突破2000億的高雄市位居冠軍外,舉債1642億元的台北市位居全國第2,但債務總額已連續4個月持平;第3名的新北市,負債總額較上月增加39億元,為691億元,負債總額較前次的排名前進一名;第4名則為台南市的683.12億元;第5名為台中市525億元。

  若以每人平均債務計算,5都排名則和前月份(即8月份)一樣,依然是高雄市民負擔最重。亞軍則是台北市每人負債6.2萬元;台南市民負債3.63萬元,較上月增加900元;另外,台中市民負債2萬元,與上月相較仍屬持平;至於,舉債總額略升的新北市,每位市民的負債1.8萬元則排名第5。

  又財政部與各地方政府的資訊同時顯示,就每人平均負債而言,排入全國前5名的直轄市、縣市政府,事實上還有苗栗縣、宜蘭縣和花蓮縣。例如苗栗縣約為7.1萬元的人均負債,在全國各直轄市、縣市政府中排名第2。同時,苗栗縣與宜蘭縣的債務實已超過舉債之法定上限,而花蓮縣也不惶多讓。實際的情形如宜蘭縣民每人平均負債5.19萬元,較上月略降100元;然而,花蓮縣民負債則較上月增加7百元,每人揹債3.98萬元。總之,依據縣市政府一年以上公共債務不得超過年度歲出規模45%的上限,宜蘭縣、苗栗縣和新竹市等都已超過舉債上限,其中宜蘭縣已超過65%,苗栗縣也超過56%,而新竹市則超過47%。

  整體而言,目前財務狀況最佳的縣市是以金門、連江兩離島縣為主,同屬「零負債」的地方政府;至於,嘉義市的負債總則不多,僅有23億元左右,平均每位市民負債則維持在8000元上下,仍堪稱為財務狀況良好的縣市。

  但是回到5都的財政狀況來說,其財政赤字占歲出之變化,也顯示5都的債務應該還有增加之趨勢。蓋比較民國100-101年度與97-99年度赤字占歲出比率平均值,即可以看出台北市明顯自原財政賸餘轉呈財政赤字,此外,除台南市財政赤字占歲出比率平均值下降外,其餘新北市、台中市、高雄市均持續上升。質言之,5都改制後,以台北市財政赤字增加最快,100-101年度財政赤字占歲出比率平均值較97-99年平均值自-0.6%上升為13%,增加13.6個百分點;台中市次之,自3.3%上升為10%,增加6.7個百分點;新北市自8.9%上升為10.4%,增加1.5個百分點;高雄市自12%上升為12.8%,增加0.8個百分點;台南市則自8.0%降為4.6%,減少3.4個百分點(行政院經建會,2011;並可參照表2)。

表2:民國97至101年度5都財政赤字占歲出比率
單位:%
   年度
97 98 99 100 101 97-99平均值 100-101平均值
台北市 -3.8  6.3  -4.2  11.7  14.3  -0.6  13.0
台北縣
(新北市) 5.7  10.0  10.9  9.4  11.3  8.9  10.4
台中市 1.3  7.5  1.2  12.0  8.0  3.3  10.0
台南市 6.1  8.4  9.4  4.9  4.3  8.0  4.6
高雄市 11.3  13.3  11.3  12.3  13.3  12.0  12.8
註:赤字負值代表財政收支賸餘,正值代表財政收支短絀;其餘同表4。
資料來源:財政部國庫署。

  不僅如此,如比較民國100-101年度與97-99年度5都債務依存度(舉債占歲出比率平均值),債務依存度增加的有台北市、台中市以及台南市,盡管新北市以及高雄市的債務依存度暫時出現下降的現象。具體言之,因應赤字擴增,100-101年度間台北市政府債務依存度自97-99年度間平均值0.7%增為7.4%,增加6.7%;在併入債務餘額偏高的台中縣後,台中市債務依存度自18.7%增為25.3%,增加6.6%;原本債務餘額比率偏高的台南縣及台南市,合併後為因應債務還本擴增(平均自97-99年度136億元增為100-101年度242億元),台南市債務依存度自24.3%增為31.9%,增加7.6%。至於,新北市、高雄市雖然財政赤字持續擴增,但因平均債務還本數下降,以致債務依存度呈現下降現象。新北市政府債務還本數自97-99年度平均值348億元降為100-101年度264億元,債務依存度自41.0%降為21.6%,減少19.4%;高雄市政府債務還本數自97-99年度平均值104億元降為100-101年度87億元,債務依存度自19.2%降為12.6%,減少6.6%(行政院經建會,2011;並可參照表3)。

表3:民國97至101年度5都舉債額度占歲出比率
單位:%
    年度
97 98 99 100 101 97-99平均值 100-101平均值
台北市 2.2  0.0  0.0  11.3  3.6  0.7  7.4
台北縣
(新北市) 35.9  41.7  45.5  31.7  11.4  41.0  21.6
台中市 18.0  20.2  18.0  24.4  26.1  18.7  25.3
台南市 14.7  29.9  28.2  36.6  27.1  24.3  31.9
高雄市 19.6  18.0  20.0  18.5  6.8  19.2  12.6
註:同表4。
資料來源:同表4。

  整體而言,在民國97-101年度間5都歲出均呈擴增趨勢,其中在民國100-101年間台北市政府歲入規模仍高居5都之首,但受中央統籌分配稅下降等等因素之影響,成為5都歲入唯一負成長的直轄市,以致財政收支由民國97-99年間財政盈餘轉為財政赤字。另外,財政赤字占歲出比率方面,除台南市外,其餘4個直轄市100-101年間平均值均高於97-99年間。100-101年間台北市、台中市債務依存度增加,主要係因赤字擴增所致,台南市則是因為債務還本數增加所致,另新北市、高雄市債務依存度下降主要係因債務還本下降所致。基此,5都的財政狀況並不理想。

  又值得注意的是,各直轄市及縣市政府為應各項地方政務支出資金之不足,除得發行公債或舉借1年以上之借款外,另有以銀行透支或未滿1年短期借款之方式作為庫款調度者。此類債務雖不受目前公共債務法之規範,惟仍係屬地方政府債務之一部分,其債務利息亦為財務之負擔,亦值得予以觀察與分析。

  在此,如單以財政部國庫署提供之99年度各級政府超過1年以上公共債務未償餘額的實際數占前3年度名目GNP平均數比率關,中央為34.35%(債限為40%),地方為4.8%(債限為8%),距法定比率尚有空間;惟台北市、高雄市以外的其他縣市政府1年以上公共債務未償餘額預算數合計數占前3年度名目GNP平均數比率已達2.45%,超過法定上限2%,故整體而言,其他縣巿政府(含新北市、台中市、台南市等)逾限問題亟待解決(行政院經建會,2011;並可參照表4)。

表4:各級政府1年以上公共債務未償餘額結構表
      單位:新台幣億元,%
項目
公共債務法規定上限 99年債務餘額
  預算數 實際數(99/12/31)
  金額 占前3年度GNP平均數 金額 占前3年度GNP平均數
中央 40.0 45,987 35.31 44,735 34.35
台北市 3.6 1,789 1.37 1,462 1.12
高雄市 1.8 1,617 1.24 1,566 1.20
各縣(市) 2.0 3,474 2.67 3,188 2.45
各鄉(鎮市) 0.6 87 0.07 40 0.03
合計 48.0 52,954 40.66 50,991 39.15
資料來源:財政部國庫署。

  還有,再從5都未償債務餘額之變化情形觀之,民國100年度高雄市1年以上債務未償餘額(預算數)為1,967億元,較99年度1,733億元,增加234億元,平均每人負債為7.1萬元,為5都最高者;台北市1年以上債務未償餘額100年度為1,701億元,較99年1,462億元,增加239億元,惟低於97年度1,836億元,平均每人負債為6.4萬元,僅次於高雄市,居5都第2位。總之,改制後5都債務餘額均明顯上升,100年度新北市、台中市、台南市債務餘額分別為703億元、518億元、420億元,較99年度增加154億元、158億元、32億元。相對於97年度新北市債務雖擴增快速,惟其人口數高居5都之冠,故其100年度平均每人負債1.8萬元,為5都中最低者(行政院經建會,2011;並可參照表5)。

表5:民國97至100年度5都1年以上債務未償餘額變化
年度
97 99 100
 債務餘額 人口數 平均每人負債 債務餘額 人口數 平均每人負債 債務餘額 人口數 平均每人負債
 億元 萬人 萬元 億元 萬人 萬元 億元 萬人 萬元
台北市 1,836  262  7.0  1,462  262  5.6  1,701  264  6.4
台北縣
(新北市) 388  383  1.0  549  390  1.4  703  391  1.8
台中市 377  262  1.4  360  265  1.4  518  266  1.9
台南市 332 187 1.8 388 187 2.1 420 188 2.2
高雄市 1,611  277  5.8  1,733  277  6.2  1,967  277  7.1
註:資料均為年底值,其餘同表4。
資料來源:財政部國庫署,另人口數資料來自內政部統計月報。

  總的來說,在直轄市的公共債務方面,改制後5都債務均有明顯擴增,民國100年度平均每人負債以高雄市7.1萬元最高,台北市6.4萬元居次,新北市雖債務快速擴增,惟因其人口數為5 都最高者,故其平均每人負債1.8萬元為5都最低者。這些數據的顯示情形,與2012年10月10日的國慶日當天的財政部國庫署及5都「地方債務鐘」的政府資訊所公布的財政狀況情形相仿。


參、直轄市之公共債務由中央概括承受?

  另個有意義的討論課題是,面對5都改制後的直轄市債務問題,先前台中市長胡志強曾建議可以考慮全部先由中央概括承受,讓直轄市從頭開始運作,亦即希望中央修改公共債務法而可以扛下5都既有的債務,他的理由是(陳朝建,2011):

  (一)5都正在蓄勢待發之際,卻背負極為沈重的債務壓力,如中央可以扛走債務的話,則新直轄市就「無債一身輕」,比較好做事;

  (二)類似的構想,則如馬總統在台北市長任內所積欠中央的健保及勞保費般,且在馬掌握中央執政權力後,亦考慮轉由中央承擔此類的費用;

  (三)單以台中市縣合併改制為新的台中直轄市之過程為例,也是將原台中縣的鄉鎮市之負債予以概括承受。同理,中央也應考慮將直轄市(原台中市、縣)的債務概括承受。

  (四)中央償債能力比直轄市好,且5都的債務加起來約莫8300億元左右,對照於中央的既有債務估計約有10兆之多可謂小巫見大巫,如「多加這8000億的債務應該也沒差」(胡志強語)。

  針對以上胡志強市長的見解或看法,即有些值得吾人討論的課題,諸如在公共債務法尚未修正通過之前,直轄市的既有債務應不應該或可不可以由中央概括承受?如果直轄市的既有債務由中央概括承受的話,那麼縣市、鄉鎮市的債務應不應該或可否亦由中央概括承受?不僅如此,如果要由中央概括承受地方債務確屬可行的話,則有哪些法律或法規應配套修正呢?以下即從法律可行性、政治可行性,以及經濟或財政可行性予以略述(陳朝建,2011):

  (一)就法律可行性而言,既然地方制度法已經明定原縣市或鄉鎮市的負債由新改制之直轄市概括承受,則除非修改地方制度法或藉由公共債務法的修正,改規定直轄市的負債轉由中央概括承受(可參考以往的精省條例之作法);否則,以法律可行性來說,胡志強市長的期待仍屬窒礙難行之說法。

  (二)就政治可行性來說,如果擬修改相關法律由中央概括承受直轄市的既有債務,就會產生5都之外的17縣市與200多個鄉鎮市立刻跟進動作,亦即希望比照直轄市模式辦理。因此,單就政治可行性而言,胡志強市長的期待在政治上未必可行(除非他串聯其他直轄市,甚或所有縣市、鄉鎮市的共襄盛舉)。遑論每年至9月之後,許多縣市或鄉鎮市就有現金流量不足、資金調度困難的現象,以至於公務員俸給或年終獎金延後發放。因此,果爾直轄市的負債轉由中央概括承受,縣市或鄉鎮市必然跟進此項要求。

  (三)就經濟可行性或財政可行性來說,如果地方債務真由中央概括承受,則反將放任地方財政紀律蕩然無存,因為只要債務累積過多,就可以修法轉要求中央概括承受。不僅如此,中央的既有債務已約有10兆之多(例如,以99年度中央政府總預算之決算數為例,一年以上未償債務餘額即有4.6兆元,占GNP的 35.2%。但如連同隱藏性負債在內,約莫13~14兆之間或以上),儘管胡志強市長說過這8000多億的債務只是「小巫見大巫」,但如果真的再加上這些直轄市的公共債務,中央政府的債信評等或主權評等在國際上就會立刻被調降,影響所及的財政經濟衝擊,當然不小。

  (四)末就地方自治的理念來說,直轄市對於自己的財政應該要「財政自我負責」、「財政自我平衡」(地方制度法第70條、第72條規定參照),以為財政紀律之必要,同時才算「自治」。不僅如此,美國加州橘郡或是日本北海道夕張市的地方財政重建經驗也在在指出,地方的債務問題地方必須自行解決、在監督機關的規範下進行財政重建,而非由中央或州政府概括承受地方之債務。

  不僅如此,如果台灣擬捨地方財政重建制度而不用,轉由中央直接概括承受地方債務(尤其是直轄市債務)的話,則就技術上的可行性來說,至少即有以下的法律或法規必須配套修正或立法:

  (一)修正地方制度法,誠如前述,地方制度法第87-3條業明定,縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者,原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關(構)與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務,由改制後之直轄市概括承受。因此,如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款的話,本法該條必須重新修正為:「民國98至99年期間,由縣市改制或與其他直轄市、縣市合併改制為直轄市者,原直轄市、縣市及鄉鎮市之機關(構)與學校人員、原有資產及其他權利義務,由改制後之直轄市概括承受。但負債則由行政院代表國家概括承受,相關事項另以法律定之」之類的規定。

  (二)修正財政收支劃分法,本法是規定定中央與地方之間的財政收支權責與範圍的重要法律。就法律保留的立場而言,償還地方之債本與利息本屬地方收支的權責範圍,因此如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款,恐怕亦涉及本法之修正(如制定特別條款加以宣示此項作為)。

  (三)修正公共債務法,本法旨在規定中央與地方的債務額度與管理,故如果擬由中央概括承受直轄市或其他地方自治團體的債務或借款者,無論如何,皆涉及本法之修正(如必須具體且明確規定地方債務如何由中央概括承受,包括財產與債務之列冊、部分資產之同步移交、債務移交之盤點程序、相關作業規定如何訂定等事項)。

  (四)制定「未來配套」的地方財政重建法,又為避免中央概括承受地方債務之後,地方自治團體再度揮霍無度,而再度或不斷宣告破產或無力負荷等情事發生,吾人勢必防範於未然,援引美日地方財政重建法案之經驗,制定適合於台灣的地方財政重建法。不僅如此,即使不擬由中央概括承受地方的債務,現階段面對地方政府倒閉危機的可能發生,亦有需要制定地方財政重建法甚或中央或地方一體適用的財政重建法與其他的財政紀律法案。

  (五)其他相關法律或法規之配套設計,例如就預算法來說,依該法第96條之規定,地方政府還是需要自己適用的一套地方政府預算法;並可於該法內明定,中央概括承受地方債務的過渡期間或過渡性措施等事項。不僅如此,如果地方債務真的可以由中央概括承受,亦須修正統籌分配稅款的分配辦法與補助款的補助辦法,讓地方債務由中央概括承受者,依法減列統籌分配稅款與補助款……等等。

  當然,如果真由中央概括承受地方之債務,亦得將上開必須配套之法令整合為一部特別法,如「直轄市改制後債務概括承受暫行條例」之類的包裹性法律,也可以是解決的作法之一。但無論如何,經過以上的問題分析,在公共債務法尚未修正通過之前,直轄市的既有債務並沒有辦法可以由中央概括承受,且地方的債務由中央概括承受的期待並不可行。

  反過來說,如強行推動地方債務由中央概括承受的話,必須修正或制定相關的法規,諸如地方制度法、財政收支劃分法、公共債務法、預算法或其他相關的財政預算法規,再不然就是得以特別法的形式單獨為5都債務解套,且無論採何種措施,國家均必須面對主權評等調降的風險,並將嚴重損及地方自治的核心價值,包括地方「財政自我負責」、「財政自我平衡」等基本理念。


伍、結語

  至於,現行直轄市公共債務之管理,甚或未來可能產生的影響,如就法制面而言,主要是繫乎於公共債務法的立法規範與修法進度。惟無論如何,可以預期的是,為激勵各級地方政府發揮財政自我負責精神及落實財政紀律之理念,未來中央主管機關除雖仍得合宜調整直轄市債限外,但勢必也會將財政努力等因素列入考量,並增訂其他強制還本或預算外彈性還本之「煞車機制」、債務預警及債務資訊透明化等相關配套措施,以維地方政府的財政紀律。例如,目前公共債務法的修法原則及重點,就強制還本、債務預警的設計而言,即是:

  (1)中央及直轄市維持現制,應按當年度稅課收入至少5 %編列還本。
  (2)新增縣市或鄉鎮市應按上年度超過1年債務未償餘額至少1.6%編列還本。
  (3)視歲入執行狀況,如有超收時,於預算外彈性增加年度還本。
  (4)建構債務預警機制,直轄市、縣市或鄉鎮市長期債務達債限之90%時,即應提出債務改善計畫及時程表,進行債務改善管理。

  整體而言,在直轄市財政結構並不穩健的狀況下,其債務負擔並不輕。因此,可以預期的是,5都勢將結合其他的17縣市要求中央主管機關修法以提高舉債上限,但針對此一問題,中央主管機關的做法有二,一日順勢修法提高各級政府的舉債上限,但台灣的主權評等勢必下降;二是如為避免台灣步上歐債危機的後塵,在公共債務法修正議題上,更可能的作為是,有關中央與地方舉債上限將維持不動,甚至增列強制還本的措施,以及「到達債限90%」等預警機制。

  果爾以前述第二種作法為主的話,則公共債務法有關中央舉債上限GNP(國民生產毛額)40%以及地方舉債上限歲出45%維持不動,則因應5都與桃園縣準用直轄市之規定或日後改制為直轄市時,僅有各都之間調整分配的問題,例如合計上限數可能還是GNP的7.06%,估算約莫是9800億元左右,扣除現有5都以及桃園縣的舉債總額後,剩下餘額才是可再舉債的額度。

  再者,直轄市的公共債務問題也很難由中央概括承受,除非有一套非常完整的「地方財政再生基金」可資運作;同時,財政努力才是直轄市的重要核心課題,且在財政資源有限的誘因機制設計下,只有財政努力使得相對獲取更多的統籌分配款以及計畫補助款。質言之,直轄市和縣市等地方政府真正要做的是財政努力,如復徵工程受益費、調高公告評定地價與房屋現值、收取規費,以及善用民間資金以從事地方公共建設等等。

  最後,如果直轄市的公共債務持續惡化,甚至進行地方財政日後的重整,則地方財政重建之機制實有必要先行建立。例如,日本北海道夕張市的經驗可以作為參考依據之一,蓋2007年3月6日夕張市正式宣告破產,且成為接受日本中央政府補助的「(地方)財政再建團體」後,其地方財政重建的具體做法是(陳朝建,2011):

  (一)接受中央政府的「看管」(幾近於直接監督),並訂定18年期的償債計畫,但問題是,夕張市的人口不斷銳減(從12萬人的高峰減少至1萬人左右),在人口減少的情況下,當地的營業與消費活動減少,房地產也走貶,該如何藉由基礎稅收以清償債務將是一大挑戰。惟有趣的是,公共財政專家的至理名言:「人民會用腳投票」,所以當夕張市的訂定償債計畫,準備加稅以清償債務或準備減少給付事項時,當地的居民就會再搬到鄰近的地方,或是福利措施更好、地方發展前景更好的地方去,進而讓夕張市的財政重建問題更為複雜。

  (二)拍賣市有公共財產,以填補財政赤字。亦即,積極拍賣或標售市有資產,如拍賣市長座車、巿政府所擁有的寶石、古董等等;但比起巨額的公共債務,拍賣市有公共財產,以填補財政赤字,仍屬杯水車薪之舉。

  (三)除了開源之外,也進行所謂的節流措施,如夕張市政府為節約開支,即將市政府公務員人數裁減60%以上,且留任的公務員薪俸予以減少40%(市政服務水準已為該國最低標準)。再者,如多數的公共浴室和廁所均加以關閉,另美術館、市民會館等也都加以關閉,成為典型的「蚊子館」(估計即有30處以上的公共設施皆予以停止使用);另將公立醫院公辦民營調整為私人診所,復將7所小學整併為1所。此外,市長也有許多新的節流規定,如必須等到街道的積雪厚達到15釐米以上時,始派員或雇工進行清掃等;並拍賣市長座車等公有財產。不僅如此,在夕張市宣告破產以來,日本各地的地方自治團體紛紛來此考察,夕張市的生財之道,因此即包括向每個前來考察的地方自治團體予以收費。


參考文獻
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林向愷(2011),「五都選後的中央與地方財政關係」,社區發展雜誌,第134期,100年6月。
徐仁輝(2011),「新五都後台灣地方財政的期待—兼論二代財政聯邦主義帶給我們的啟示」,收錄於我國縣市改制直轄市後之問題探討與因應策略研討會論文集。台北:財團法人國家政策研究基金會。
黃建興、蔡玉時(2002),「建立激發地方政府財政努力之機制」,經濟研究第2期(民國91年3月),行政院經建會。
陳朝建(2011),「中央概括承受直轄市債務,可行乎?」、「夕張市財政重建對台灣地方財政惡化的啟示」等篇,收錄於「部落格化的台灣政治法律學院」,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/
陳錦稷(2010),「五都升格的迷失—地方政府財政問題的再探討」,收錄於羅致政主編,地方政府治理的新局與挑戰,頁189-214。臺北:新臺灣國策智庫。
Claudia Dziobek, Carlos Gutierrez Mangas, and Phebby Kufa (2011), “Measuring Fiscal Decentralization–Exploring the IMF’s Database”, IMF Working Paper, June 2011.
Luc Eyraud and Lusine Lusinyan(2011),“Decentralizing Spending More than Revenue: Does it Hurt Fiscal Performance”, IMF Working Paper,September 2011.
Teresa Ter-Minassian(2007),“Fiscal Rules for Subnational Governments: Can They Promote Fiscal Discipline?”,OECD Journal of Budgeting,Vol.6 ,No.3.

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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