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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

臺北市里長延選違憲及違法之法理解析(下)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


二、參照法律規定—臺北市里長延選亦明顯違法

內政部九十年五月四日台內中民字第九0八一七二六號函指出,為辦理各區里鄰編組調整作業,有關數里合併成一里之辦理完成日期及實施日期如何訂定?及因里鄰之調整而合併,是否有地方制度法第八十三條第一項「因特殊事故,得延期辦理改選」之適用之疑義,亦做如下說明:
一、關於嘉義市政府為辦理區里鄰編組調整作業,其中有關數里合併成一里之情形,其辦理完成日期及實施日期如何訂定一節,按有關村(里)鄰之編組及調整,地方制度法第七條第二項規定,村(鄰)之編組及調整辦理,由直轄市、縣(市)另定之。目前各直轄市、縣(市)亦多已訂有村(里)鄰編組及調整自治條例,故有關里鄰之編組及調整相關作業,包括里合併之辦理完成日期或實施日期如何訂定等,均應依各該自治條例之規定辦理。本案「嘉義市里鄰編組及調整自治條例」第九條既對里之調整時程已有規定,自應依該規定辦理。又查地方制度法第五十九條第一項:村(里)長任期四年之規定。睽之該立法精神,鄉(鎮、市、區)公所為村(里)業務需要作村(里)區域之調整,其被合併之村(里),其村(里)長之合法權益自應受保障,不受村(里)編組及調整之影響,可依原有區域行使職權至任期屆滿為止。本案為免里長任期、職權滋生疑義,建請納入貴市里鄰編組及調整自治條例規範以資明確。

二、另有關因里鄰調整而合併,其衍生之相關問題可否適用地方制度法第八十三條第一項規定,以「因特殊事故,得延期辦理改選」而延期辦理下屆里長選舉一節,按上開規定係參照省縣自治法第六十一條第一項之規定,依本部於自治法草擬時向立法院所為之說明,該條所稱「特殊事故」,乃指:(一)重大之災害、變故或其他不可抗力事件足以影響改選事宜者。(二)單一種類選舉之辦理,所費甚鉅,而有其他種類選舉合併辦理之可能,不予合併足以造成社會資源重複浪費情事者。本案因里調整合併,不影響現任里長之任期,自不生地方制度法第八十三條第一項因特殊事故得延期辦理改選之問題。

是以,臺北市政府援引地方制度法第八十三條:「村(里)長任期屆滿或出缺應改選或補選時,如因特殊事故,得延期辦理改選或補選」規定,認為該府如進行里界調整,將不及於里長任期四年屆滿前完成,已屬「特殊事故」而決定延期辦理里長改選。內政部認為臺北市辦理里長延選為違法行為,理由在於:首就「特殊事故」言之,其雖為不確定之法律概念,惟依司法院解釋,應認為係指事實上之變故,即天災、地變等人力不可抗拒之事故(釋字第三十一號、二六一號、四九九號等號解釋參照),若係人力所能控制,當非屬事故,尤非屬特殊事故,里鄰區域調整為臺北市政府之權責,其規劃之進度趕不上里長任期屆滿之改選,能否遽指為「特殊事故」?不無可議。前述內政部釋示亦指出,本條所稱「特殊事故」乃指:重大之災害、變故或其他不可抗力事件足以影響改選事宜者,或單一種類選舉之辦理,所費甚鉅,而有其他種類選舉合併辦理之可能,不予合併足以造成社會資源重複浪費情事者。因此,何得以自己負責規劃辦理里鄰區域調整之未完竣,解為「特殊事故」?不僅如此,里長由里民依法選出,並非由市長官派產生,如依國民主權原理、住民自治原理,其正當性乃源自國民之授權、住民之選舉,其行使選民賦予之職權須遵守與選民約定,任期屆滿應即改選。

是以,臺北市政府若以不具正當性之理由延任里長任期,則違背民意政治之憲法基本價值秩序,且不合住民自治之定期改選原則,實屬明顯。儘管,里長選舉為地方自治事項,但其恣意延長里長任期之舉措,難謂無瑕疵存在。故而再依地方制度法第七十五條第二項之規定「直轄市辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者,由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行」,行政院自可行使異議權(Beanstandung),表示適當合法之見解,維護憲法及法律秩序於法有據,焉能指其為越權。

當然,亦有相反見解指出:臺北市里長延選案符合「特殊事故」而「依法」辦理延選,不能僅憑內政部函釋所指,「特殊事故」僅限於「重大天然災害變故或其他不可抗力事件」及「單一種類選舉有與其他種類選舉合併辦理之可能」兩類情況,此係:無論是中央的監督或是地方的自治,均應因地制宜。且愈屬最基層的自治事項者,中央監督也應愈為寬鬆,反應尊重台北市之裁量。惟整體而言,地方制度法第八十三條第一項規定「如因特殊事故,得延期辦理改選」,引號內前段「如因特殊事故」為完全法律條文之構成要件,而以不確定法律概念為主,後段「得延期辦理改選」則為完全法律條文之法律效果。故以行政法之適用方法,臺北市政府對於後段「得」延期辦理改選,當然有選擇裁量之權,得延期辦理或仍照常依法辦理。但何謂「特殊事故」既為不確定法律概念,則任何人、任何機關均得為之學理解釋,因此必會產生「一個特殊事故,中央、北市各自表述」的窘境,但就有權解釋而言,行政院代表國家法人對於臺北市在辦理自治事項時,依法有「核定」、「備查」、「函告無效」、「撤銷、變更、廢止或停止執行」以及「代行處理」等異議權權限觀之,則內政部之釋示當然為有權解釋,能夠推翻該有權解釋的,唯有立法院法律明文之規定或司法院大法官所做成之解釋而已,而非是臺北市自身之見解。

亦即,按地方制度法第三條、第七條、第八十三條之規定,如「因特殊事故」發生時,臺北市當固然得以其為自治事項而「裁量」辦理延選,惟延選案依法仍須備查。中央在備查時,乃就第八十三條之構成要件加以明瞭為之審查,除可選擇文參即承認延選之適法性外,亦可選擇行使「異議權」認為台北市的行為逾越法律構成要件的範圍,而要求台北市限期改正或將之函告無效。此係「特殊事故」既為一不確定法律概念,則監督機關應有解釋及判斷的空間。詳言之,完全法律條文者,有所謂的構成要件,也有所謂的法律效果。而就地方制度法第八十三條而言,不確定法律概念的「特殊事故」為何,地方縱有解釋之空間,亦須與中央向來之見解及其他地方自治慣例吻合,在行政慣例之自我拘束原則下,本於裁量再來決定其法律效果才是正途。是以,行政院及內政部備查時,本非備查其裁量的適當性,蓋第八十三條後段之裁量乃屬自治權責,惟中央對於構成要件的部分,則有適法性及適當性的監督空間,則殆無疑義。

而司法院釋字第二八七號解釋又曾指出,行政主管機關就行政法規所為之釋示,係闡明法規之原意,固應自法規生效之日起有其適用。故內政部為地方制度法之主管機關,就地方制度法第八十三條「特殊事故」所為之解釋,係闡明法律原意之釋示,當然應自地方制度法生效之日起有其適用,不僅可以拘束嘉義市,亦可拘束臺北市。以美國建國之初的情況為例,華盛頓總統於一七九三年以二十九項法律問題,提請最高法院解釋,而為最高法院所拒,理由是:最高司法機關不應輕易為其他機關之「法律顧問」。同理,司法院為國家最高司法機關,亦不得輕易為臺北市之「法律顧問」,亦須恪遵司法院釋字第二號解釋之「適用法律或命令發生其他疑義時(按指「與憲法牴觸」以外之疑義),則有適用職權之中央或地方機關,皆應自行研究而為適用」,殊無許其任意直接聲請司法院解釋之理由,即使已受理本案,亦應尊重內政部對於主管法規之專業判斷,而且此項解釋迄今並未變更。因此,臺北市里長延選依據內政部之釋示,即已牴觸地方制度法第八十三條之規定,亦屬明顯。


三、參照憲法規定—臺北市里長延選又屬違憲行為

我國憲法第一條、第二條、第十七條及第一百二十三均已揭示國民主權及住民自治原則,而按國民主權及住民自治原則,中央及地方民選公職人員之產生與權限,均應直接源自國民及地方居民之授權,是以民選公職人員(含村里長在內)之正當性,在於其行使選民賦予之職權須遵守與選民之約定,故任期屆滿,除有不能改選之正當理由外應即改選,乃約定之首要者,否則將失其正當性及代表性。準此,司法院釋字第二六一號曾解釋:「民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑」亦係基於此一意旨。而所謂不能改選之正當理由,即必須與司法院釋字第三十一號解釋所指:「國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉」之情形相當(釋字第四九九號解釋參照)。

不惟如此,司法院釋字第四九九號解釋又指出,憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務,亦即不僅中央機關必須遵守,即使地方自治團體亦須遵守。又行政機關適用法令或各級法院裁判所適用之法令,並不以由立法機關所制定或行政機關依據授權或基於職權所訂定之法令為限,司法機關依憲法規定之解釋、統一解釋,均有相當於憲法或法律位階之效力,司法院大法官之解釋之法律效力,即是憲法秩序所確認之適例(釋字第一八五號解釋參照)。準此,臺北市須受相關司法院所作憲法解釋、統一法令解釋之拘束,自屬當然。

憲法第二條規定中華民國主權屬於國民全體,與憲法第一條規定中華民國為民有民治民享之民主共和國,均係強調國民主權與主權在民之原則。是以,國家權力直接來自人民,只是權力的行使,則透過民意代表監督政府各機關為之,即所謂民主政治、民意政治。申言之,人民藉選舉國會議員而參與國家政策意見之作成,並透過選舉、罷免、任期制以監督人民之代表,並使其最終對人民負責。同理,憲法第一百一十八條已規定「直轄市之自治,以法律定之」(按目前為地方制度法)。而憲法所稱之「市」,有僅指省轄市者,例如第一百零九條第三款所定「省、市」及第一百二十八條所定之「市」是;有兼指直轄市者,例如第二十六條第一款所定「縣、市」是。憲法第一百十八條既將直轄市之自治,列入第十一章「地方制度」「省」之一節內,則直轄市依法實施自治者,即與省為同級地方自治團體,在憲法上之地位、權責、財源及負擔,與省相當(釋字第二五八號解釋理由書參照)。惟吾人亦須注意的是,在民國八十六年修憲凍結省級選舉、精簡省府組織後,省政府與省諮議會均依憲法及法律改為行政院派出機關,此後直轄市自非與省相當,反而與縣(市)相當。姑且不論直轄市之地位究與省或縣(市)相當,而依據憲法第一百二十三條之規定,縣民對於縣長及其他縣自治人員,依法律行使選舉之權﹔第一百一十六條、第一百二十五條規定,省法規、縣單行規章與國家法律牴觸者無效等規定,均可知直轄市自治法規不得牴觸憲法及法律,同理直轄市之自治行為亦不得牴觸憲法及國家法律。是以,臺北市里長延選乙案,又明顯違反我國憲法之「民主共和國家原則」。


結語:自治監督機關享有不確定法律概念之判斷餘地

法哲學大師Radbruch曾說「法律的解釋不是對過往『略加思考』事務的回顧,而是對曾經『深思熟慮』的事務『追根究柢』。(nicht Nachdenken eines Vor-Gedachten, sondern Zu-Ende-Denken eines Gedachten)。而對於憲法所保障之各種基本權利與制度性保障,內政部主張,釋憲機關在受理聲請案件,作成解釋時,應對相關權利與制度保障之本質及內容給予適當之詮釋,並建構明確之保障範圍(Schutzbereich),俾能彌補憲法及法律條文文字規定-如不確定法律概念-化約之不足。而立法者在立法之初,為防止新違法行為態樣不受規範之弊,遂於地方制度法第八十三條規定「特殊事故」之概括條款,於立法時保留給自治監督機關判斷餘地,使主管機關得依實際個案情形,以其專業知識,作是否違法之判斷,此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。不僅如此,以憲法、行政法之原理論之,關於「不確定法律概念」,司法院及各級法院應尊重自治監督機關之權限,使之有「判斷餘地」。準此,內政部之釋示與拉丁法諺強調「一般文詞回應應限定於依主題或關係人之性質為之(Verba generalia restringuntur ad habilitatemrei vel aptitudinem personae)」並無不當、「文詞回應須遵從主要疑義以為解釋(Verba accipienda suntsecundum subjectam materiam)」亦未有不合。是故此項問題既非憲法闕漏,自亦不應由司法院以解釋方式彌補闕漏(Lueckenergaenzung)。

若司法院本於權責對本案加以解釋,亦須參照世界人權宣言第二十一條:「人民意志應以『定期且真實之選舉』表現之,其選舉權必須普及而平等,並當以不記名投票或相等之自由投票程序為之」之規定。總之,在「立憲主義」與「民主政治」兩種理念下,可知「法的領域內,沒有一個自由是不受拘束的」;地方自治團體從事政治決定時,固應本民主自由的政治運作—亦即,憲政秩序上的「範圍」與「界限」。蓋地方自治團體的政治決定,唯有在這種政治事實與法理性結合的觀點之下,始有其法規範的正當性。

是以,如司法院對本案加以解釋,亦應恪遵:公法上行為之當然違法致自始不生效力者,乃其瑕疵已達重大而明顯之程度(學理上稱為Gravitats bzw Evidenztheorie)即屬相當,若達到此一程度者,法律效果即屬當然無效。以本案來說,已達重大明顯瑕疵之程度,此係其嚴重違背憲法之基本原則,諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障原則,或對人民自由權利之限制如選舉權已涉及本質內容而逾越必要程度等而言;其明顯之瑕疵,乃在於從任何角度觀察皆有違反自治法規、法律及憲法之疑義,而已無其他有意義爭論之存在。準此,臺北市里長延選之決定既違反自己的自治法規,又違反地方制度法第八十三條,復與憲法基本價值秩序決定不合,為具有重大明顯瑕疵的公法行為,自始當然不生效力。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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