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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

台灣公民投票要點合憲不違法的解決途徑

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


 憲法政治學-「全國公民投票實施要點」合憲不違法的解決途徑

  憲法第一百三十六條明定,創制、複決兩權之行使,以法律定之;此處所謂以『法律』定之,可說有如下兩種解讀:

  一是採形式意義的法律保留觀點,則此處所指『法律』為立法院三讀通過總統公布施行之法、律、條例或通則;二是採實質意義的法律保留觀點,則此處所指『法律』一詞若引用層級化的法律保留觀點來看,以法律或法律授權明確之命令定之,均無不可。

  但目前的問題是,如果相關公民投票(或創制複決)法並沒有完成立法,行政院想僅以訂定「全國公民投票實施要點」的方式,暫行取代法律為實施公民投票(創制複決)的法源,實踐國民的基本權利,可乎?

  支持之甲方大概會說,公民投票(創制複決)權若有憲法為最高依據,自為國民之基本權利,不得僅因尚未完成立法,即形同褫奪人民是項權利;反對之乙方則會認為,凡是有憲法依據者,就可僅以行政命令定之,則憲法第六十二條、第六十三條設置立法院並賦予其職權,並要求行政院對立法院負責(憲法增修條文第三條參照),豈非無由?

  質言之,如果我們的憲法承認或不反對「公民保留(國民保留)」,則甲方所言並沒有錯;但如果我們的憲法認為公民投票(或創制、複決)權的實施程序為「國會保留」或「法律保留」的重要事項,則乙方所言為真。

  在我看來,憲法對於公民投票(或創制複決)權的『實體權利』應屬「憲法保留」之規範(憲法第一條、第二條、第十七條及第一百二十三條規定參照),惟對於公民投票(或創制複決)權的『程序權利』似仍採「憲法委託」的方式,委由立法院以法律定之,而屬「國會保留」或「法律保留」之範疇。

  也就是說,總統或行政院想要『現在』(right now)履現人民該項權利的實體權利與程序權利,合憲又篤定合法的方式,就是以法律或法律授權明確之命令定之;次佳的方式,則為合憲但不夠合法的方式,則是可考慮以「措施性法律」(如預算案之通過),同時夾帶「全國公民投票實施要點」,在相關法律案未正式通過前,來實現公民投票(或創制複決)權。如單純僅以「全國公民投票實施要點」作為法源就實施公民投票,反而未符合形式意義法治國家的基本要求,另恐將造成權力分立制衡的失靈(如行政命令即可完全取代法律制定)!亦即,行政院此舉恐怕還將遭致儘管實體合憲,惟程序卻違憲且違法的批評。

  在此,如果行政院想對付在野黨的『空白立法』(尚未通過公民投票法或創制複決法),有一個還不錯的解決途徑就是先向司法院大法官聲請解釋本案憲法的適用問題,問問大法官兩項疑義:(一)憲法第一百三十六條的「法律」是否僅限於「形式意義的法律」?(二)立法院持續立法怠惰的話,行政院可否暫先以行政命令取代法律作為公民投票或創制複決的法源,進而舉辦公共議題的政策投票?

  如果大法官給的答案是,此處的「法律」為「實質意義的法律」,故在立法怠惰前,得暫先以命令定之,行政院就贏了;換言之,「全國公民投票實施要點」應算合憲且合法! 若大法官給的答案是,該「法律」為「形式意義的法律」,惟在立法怠惰前,仍得暫以命令定之,則行政院還是贏了。如果大法官給的答案是,該「法律」為「形式意義的法律」,至在立法怠惰前,仍不宜暫先以命令定之,勉強來說,行政院還不算輸呢。

  那為什麼,大法官不能說此處的「法律」必為「形式意義的法律」,且在立法怠惰前,不得僅以命令定之呢?因為如果大法官敢這麼說的話,立法院就永遠可以事事立法怠惰了,這就篤定為人民所不恥的憲法解釋了!若大法官選擇「法官不語」,反以之為政治問題,不做實體解釋,那麼行政院僅以「行政命令」為公民投票(創制、複決)的法源,的確就算合憲不違法了!

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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