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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

憲法保留與國會保留-法政專業名詞解析

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


憲法保留:乃指憲法制定機關或修改機關對於國家重要事項直接以憲法條文予以規範之謂。在學理上,憲法保留之事項,依德國學者 C. Schmitt 等之學說,即是立憲政體、權力分立、法律保留、司法獨立、人權保障等五項基本原則,均須以憲法明定或揭示之,應不能以修改憲法方式變更之,否則將被視為憲法破棄(Verfassungdurchbrechung)。另在我國實務上,憲法保留者,如:憲法第八條人身自由之「24小時」的限制﹔憲法二十三條之比例原則、法律保留原則。再以德國學理與實務見解論之,德國基本法之民主國家原則、法治國家原則、社會福利國家原則、聯邦國家原則即是屬於憲法保留的核心範圍。

法律保留(Gesetzvorbehalt):又稱「立法保留」。在此值得注意的是,法律保留現係指以形式意義的「法律(Gesetz)」對重要事項予以保留,而非以實質意義的「法律(Recht)」予以規範。我國現制即是中央法規標準法之規定,下列事項應以法律定之,抑且應以法律定之的事項,不得以命令定之:1.憲法或法律有明文規定者,應以法律定之。2.人民權利義務,應以法律定之。3.國家各機關組織,應以法律定之。(然依憲法增修條文之規定,立法院僅能就國家機關之職權、設立程序、總員額加以規範,至於國家機關之組織、編制、員額,甚與職權行使之方式、行政單位、任務編組之成立等,均屬「行政保留」之範圍。換言之,有關「組織保留」的奧地利模式之法律保留在我國已經正式消逝。)4.國家重要事項,應以法律定之。

由此可知,法律保留原則在我國實務上之貫徹,可否以授權命令規範人民權利義務似仍有商榷之處。因此,相關學理與司法院大法官實務見解皆認為,「授權明確性」(亦即,法律授權之內容、目的、範圍)仍須法律保留,從而係依此「授權明確性原則」訂定之行政命令方可限制人民權利義務。蓋法律保留係形式意義之法律保留,而非泛指廣義或實質意義的「法律保留(Rechtsvorbehalt 應稱:法保留)」之故。

至於命令保留是指:除緊急命令、戒嚴令等特別命令外(蓋法諺有云:「緊急不認識法律」或「刀劍之下,法律消逝」,其效力往往大於法律,甚且就變更憲法效力之可能,也非不能想像),一般而言命令保留則係屬於「行政保留」的一環,是指行政機關仍得以不違背法律保留原則之行政命令規範國家重要事項。詳言之,可分下列幾種命令保留,如:

1.授權命令或法規命令保留:係指行政機關依據法律授權,並在法律「授權明確性」的要求,即內容、目的、範圍明確授權時,其所訂定之授權命令,實則仍可以對外發布而限制人民之權利義務與其他重要事項。

2.職權命令保留(註:學者許宗力等不承認此看法,但學者董保城等則承認行政機關有固有命令訂定權,至於學者吳 庚等態度未明):係指行政機關依據「有組織法,必有行為法」之法理,可依據組織法上之授權下達職權命令,但此種職權命令尚有對外發生效力之可能,從而仍有規範人民權利義務等重要事項之可能。

3.特別權力關係下的特別規則保留:即使特別權力關係之學理與實務改變甚多,但在傳統「特別權力關係」底下之相對人仍有受「特別規則」規範之可能,唯僅相對人對之不服時,依「特別法律關係」理論與實務日漸成熟之際,仍可以提起行政爭訟,亦即仍非否定特別規則不可限制人民權利義務。

總之,上述之憲法保留、法律保留(Gesetzvorbahlt)、命令保留等三者合稱,甚且加諸「地方法規保留」之學理與作法,即是廣義的「法律保留(Rechtsvorbehalt)」,而構成法治國家實質意涵之法治行政。

除此之外,國會保留,亦可稱為議會保留或立法保留(Parlamentsvorbehalt),其意涵:係指國會對於國家「重要事項」享有不受行政權干涉、司法權審查的固有權限之謂,並藉由法律制定、議決等方式予以規範。詳言之,國會保留可分三種子型態:

1.法律保留(Gesetzvorbehalt):又稱「立法保留」。在此值得注意的是,法律保留現係指以形式意義的「法律(Gesetz)」對重要事項予以保留,而非以實質意義的「法律(Recht)」予以規範。

2.議決保留(Beschluessvorbehalt):國會保留的第二種即為「議決保留」,係指國會對於國家重要事項,非以形式法律定之,反而係以「形式法律」以外的議決方式加以規範之謂。如:預算案之議決,依據釋字第三九一號解釋,預算保留係屬「措施性法律」的議決保留,仍須以立法三讀程序為之,性質以接近法律保留,但仍與法律保留不同。再者,有關條約案之議決等亦屬議決保留層次的國會保留,如釋字第三二九號解釋即已肯定之。不唯如此,原憲法五十七條規定之立法院享有對行政院政策案的變更議決權,亦屬議決保留。緊急命令、戒嚴令等之追認,依憲法等相關規定,須分別由國會於十日內、一個月內追認之。甚且再依憲法增修條文之其他規定,例如我國立法院負有對行政院移請覆議案在十五日議決之「限期立法」之義務,亦屬此處所謂之「議決保留」。其他,如立法院對部份司法赦免權之議決(大赦、全面減刑等)、人事同意權之行使(如行使對審計長之人事同意權)………等其他重要事項,皆屬議決保留。

3.國會自律或國會自治或稱議會自律(Parlamentsautonomie)的問題,亦屬國會保留之重要事項,如:釋字第三四二號解釋:「法律」須否三讀程序之立法過程方告完備或成立,亦屬國會自治之問題,由國會自行決定之。又如釋字第四三五等號解釋關於國會議員之言論免責權、不受逮捕特權之問題:須經「議會許可」之規定,即屬國會自律之問題。不惟如此,即使由國會紀律委員會本身對國會議員所為之停權處分具有「司法審判」之性質,亦不受司法審查即是。

因此,國會保留與法律保留之異同乃在於:法律保留僅是國會保留之一種。國會保留之方式,不僅包括法律,也包括議決之方式以及國會自律,此在德國基本法即有規範。而國會保留除法律保留外,尚有議決保留與國會自律。以議決保留而言,常見德國學理與實務之例證即是「核電廠之興建」係屬國會保留之議決保留的事項。另外,國會自律之問題亦屬政治問題,非屬司法審查之範圍。至於,國會保留與法律保留相同之處,在於兩者皆強調對國家之「重要事項」,應由國會決定之,僅有公民投票之「人民保留(或稱:主權保留)」效力大於國會保留,以及法律僅因有違憲之虞而受有權機關或人民提起違憲審查時方可再對之規範。

最後,關於爾近我國「法律保留原則」之重大改變之部分,則可作如下說明:首先,嚴格法律保留原則在實務上有所寬鬆,如目前學理與實務即已承認「授權明確性」之法律保留-法規命令保留或授權命令保留,此在釋字第三一三等號解釋中至為明顯。其次,關於給付行政之部分,相關學理與實務見解轉而強調「有預算,仍得行政」,摒棄「無法律,則無行政」之傳統學說。亦即,預算被視為一種「措施性法律(Massnahmegesetz)」,本屬國會保留範圍,自可基於公益原則、社會福利國家原則等之落實,取代嚴格之法律保留。再者,關於組織保留之部分,吾國現行憲法增修條文揚棄「奧地利模式」之全面保留,改採接近法國行政法模式之組織原則性立法的法律保留,重新規定僅國家機關之職權、設立程序與總員額必須以法律定之。換言之,「行政保留」在組織決定權方面日益擴大,亦即行政機關享有國家機關之組織、編制、員額的決定權,甚可以「有組織法,必有行為法」之傳統學說與實務見解,享有固有職權命令的制定權等。………

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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