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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

中華民國地方制度簡介--以地方行政制及地方自治制為主軸

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


第一節 前言

我國憲法規定,省、直轄市、縣市之制度均為地方制度,從而得為地方行政制度或地方自治制度。

民國八十五年為提升國家競爭力,強化政府改革之再造工程,總統召集國家發展會議,達成精省之共識,經第三屆國民大會進行第三次修憲,總統並於八十六年七月二十一日公布之憲法增修條文第九條規定,第十屆臺灣省省議會議員及第一屆臺灣省長之任期至八十七年十二月二十日止,臺灣省議會議員及臺灣省省長之選舉自第十屆臺灣省議會議員及第一屆臺灣省省長任期之屆滿日起停止辦理,臺灣省議會議員及臺灣省省長之選舉停止辦理後,臺灣省政府之功能、業務與組織之調整,得以法律為特別之規定。內政部爰依規定會商中央相關部會研擬「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」草案,經立法院完成三讀,總統於八十七年十月二十八日公布施行,確立省為非地方自治團體,臺灣省政府為行政院派出機關,受行政院指揮監督,辦理監督縣市自治事項、執行省政府行政事務及其他法令授權或行政院交辦事項。並就精省作業需要,規範省政府業務及組織調整原則、中央與省及地方法規之配套作業、省財產、債務及財務收支事宜、省級員工權益保障事宜等。省制度既經改革,省自治在經歷四年之法制化進程後,步入歷史,惟縣市之自治則配合省之精簡而提高其權限。

配合憲法增修條文省制度之改革,同時司法院大法官釋字第四六七號就省是否具公法人地位,解釋文揭示:「中華民國八十六年七月二十一日公布之憲法增修條文第九條施行後,省為地方制度層級之地位仍未喪失,惟不再有憲法規定之自治事項,亦不具備自主組織權,自非地方自治團體性質之公法人。」內政部爰依首揭規定,另行起草地方制度法草案,整合省縣自治法、直轄市自治法及省制度之規定,並檢討當時地方自治缺失,重新建構包括省、直轄市、縣市、鄉鎮市之地方制度,並配合相關法律之修正,調整中央與地方權限及業務,以及地方與地方間之關係,經立法院於八十八年一月十三日完成三讀,總統於同年一月二十五日公布,使地方制度法制朝單一法典化發展。以下謹就省之地方行政制度、直轄市及縣市之地方自治制度作介紹,併此說明。

第二節 省之地方行政制度
八十六年修憲後,省改為非地方自治團體後,依地方制度法規定,福建省政府與臺灣省政府在功能上並無差別,所異者惟其規模不同而已,行政院並已於八十八年八月二十五日訂定福建省政府組織規程發布施行。

謹以臺灣省為例,臺灣省議會於八十六年修憲後,依憲法增修條文第九條規定,臺灣省自八十七年十二月二十一日起停止省自治選舉後,省設省諮議會,置省諮議會議員若干人,由行政院院長提請總統任命,臺灣省議會經依「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」規定裁撤,改設為省諮議會,對省政府業務提供諮詢及興革意見,已不具省立法機關之屬性。臺灣省諮議會之組織依行政院八十七年十二月十九日發布之「臺灣省諮議會組織規程」規定,其職掌為(1)關於省政府業務之諮詢及建議事項。(2)關於縣(市)自治監督及建設規劃之諮詢事項。(3)關於地方自治事務之調查、分析及研究發展事項。(4)其他依法律或中央法規賦予之職權。

至於臺灣省政府之組織依八十六年修正之憲法增修條文第九條規定:「省設省政府,置委員九人,其中一人為主席,均由行政院院長提請總統任命之。」,復依「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」規定,臺灣省政府為行政院派出機關,受行政院指揮監督,辦理(1)監督縣(市)自治事項。(2)執行省政府行政事務。(3)其他法令授權或行政院交辦事項。從而省政府功能業務,應依各該事務性質、地域範圍及興辦能力等原則加以檢討,經檢討後除必要仍由省政府辦理者外,其餘宜分別移轉中央相關機關或所轄各縣(市)辦理。省政府與其所屬機關(構)及學校,亦應配合予以精簡、整併、改隸、改制、裁撤或移轉民營。省政府業務調整後,臺灣省法規應配合業務調整檢討修正或廢止,而原法律及中央法規規定亦應配合業務移轉歸屬。

第三節 直轄市、縣市之地方自治制度
在我國,民選的直轄市、縣市議會為縣市之立法機關,依地方制度法第三十五條及第三十六條規定,其職權為:(1)議決直轄市、縣(市)法規或規章。(2)議決直轄市、縣(市)預算。(3)議決直轄市、縣(市)特別稅課、臨時稅課及附加稅課。(4)議決直轄市、縣(市)財產之處分。(5)議決直轄市、縣(市)政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。(6)議決直轄市、縣(市)政府提案事項。(7)審議直轄市、縣(市)決算之審核報告。(8)議決直轄市、縣(市)議員提案事項。(9)接受人民請願。(10)其他依法律或上級法規賦予之職權。

至於由民選地方行政首長領導之直轄市、縣市政府則為直轄市、縣市之行政機關,有關直轄市、縣市政府之組織,地方制度法明定由內政部定準則,經行政院核定後,各直轄市、縣市政府再依準則,訂定各該直轄市、縣市政府組織自治條例,經直轄市、縣市議會同意後施行,直轄市、縣市政府所屬機關,則由直轄市、縣市政府以組織規程定之。

又我國直轄市、縣市政府及直轄市、縣市議會之府會關係,可謂有如下幾種法定互動關係:(1)直轄市、縣市政府對直轄市、縣市議會議決案有執行之義務。(2)直轄市、縣市政府對於直轄市、縣市議會之議決案,得提請覆議。(3)直轄市、縣市政府與直轄市、縣市議會關於直轄市、縣市總預算之編造及審議關係。(4)直轄市、縣市議會開會時,直轄市、縣市政府與直轄市、縣市議會之互動,另有報告與詢問之關係。

第四節 我國地方自治實施之基本原則
至於我國上開地方自治制度單元,如直轄市、縣市在實施地方自治時,除應恪遵「制度性保障/制度保障(institutionelle Garantie)」原則外(即地方自治制度有其核心領域,且「禁止中央恣意掏空」亦「禁止中央全部掏空」),另須依如下重要的基本原則為之:

(一)權限劃分原則(principle of decentralization),是指國家之外,須設地方自治團體分享國家統治權限,而凡事務之本質具有全國一致性質者歸屬於國家之事權,凡事務之本質有因地制宜之需要者則歸屬於地方之事權,此項權限劃分原則之實踐,在我國須由地方制度法第二十二條之「中央與地方權限劃分施行綱要(或:自治事項施行綱要)」為之相繩,俾以落實憲法第十章「中央與地方之權限」之規範﹔

(二)輔助性原則(Subsidaritaetspinzip/ principle of subsidarity),是指地方事務由地方自治團體優先處理,只要地方有能力及有意願辦理的事項,應由地方自治團體優先處理,中央僅做事後性之介入,是以在監督設計上,國家對地方自治團體之監督應以事後監督為主,而非以事前監督為主﹔

(三)住民自治原則(principle of self-election or co-option),此為政治意義之自治,是指地方事務之推動應得到地方居民或地方議會之同意,始得為之。又地方議會成員與地方行政首長,亦應由地方居民以民主選舉、定期改選產生,始能具備施政之正當性﹔

(四)團體自治原則(principle of group-personality),此為法律意義之自治,是指地方自治團體具有公法人資格,享有各種自治權限,以處理自治事項,並依法辦理委辦事項。又當地方自治團體之權利受損時,亦有訴願、行政訴訟或聲請憲法解釋等以資救濟之權﹔

(五)權責制衡原則(principle of checks and balances),如地方立法機關行使其立法機關之職權,地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時,其行政機關首長應提出施政報告,民意代表並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權;就特定事項有明瞭必要時,則得邀請其首長或單位主管列席說明(地方制度法第三十五條至第三十七條、第四十條、第四十一條、第四十八條、第四十九條參照)。此乃基於民意政治及責任政治之原則,故地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係﹔

(六)禁止越權原則(principle of ultra vires),是指地方自治團體在辦理自治事項與委辦事項時,不能牴觸憲法、法律、法規命令或其他有效規章,例如地方制度法第三十條、第四十三條及第七十五條,即寓有此意。反之,地方自治團體若在憲法及法律保障範圍內,辦理自治事項與委辦事項時,自應享有自主與獨立之地位,此時國家機關則應予尊重。


第五節 結語
又為迎向地方時代之到來,整體而言,我國地方自治制度之實施,若參照日本地方分權推進法第四條之規定,似應特別強調:(一)凡涉及國際社會活動攸關國家存立之事務﹔(二)凡國民期待有全國統一定案之事務﹔(三)凡地方自治團體希望有準則性之事務﹔(四)凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務﹔(五)以及國家本即應責任之其他事務者,均應為國家事務,其若成為地方事務,亦應為地方自治團體之委辦事項,但此類事項卻不應成為地方自治團體,如直轄巿、縣巿、鄉鎮巿承辦之主軸性事務。

另須注意的是,若屬:(一)凡與居民具親近性之事務(即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務)﹔(二)凡就居民的觀點而言,適合由地方自治團體辦理之事務﹔(三)以及凡從地域的角度而言,適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者,則應為地方自治團體之事務,而且直轄巿、縣巿、鄉鎮巿應以此類事項為其主軸性之事務,方能彰顯中央與地方權責及功能分擔,於權限劃分時所特別強調的,須依各該事務之性質,事務之利益所涉及地域範圍,以及考量地方興辦能力與意願做綜合考量之本旨。

參考書目:
一、中華民國年鑑(第五章地方制度部分)。
二、陳朝建,地方制度法精義-逐條釋義與實務見解。
三、陳朝建,地方制度法精義-基礎講座、案例解析與鑑往知來。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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