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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

臺灣2003國會改革倡議

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


關於國會改革倡議,不僅在英國等國上演,臺灣也不例外。臺北的中國時報社論(2003/02/19)指出:

「……誠如立法院副院長,前經建會主委江丙坤所言,為官之苦非始於今日。早在政黨輪替之前,他還在行政院服務時,即在經建會所草擬的提升國家競爭力方案中提出,「行政、立法效率低落,影響經濟發展。」當時的建議是:強化國會功能,促進立法與行政部門的良性互動,建立高效能的國會體制,是提升行政效能與推動經濟發展的關鍵。
換言之,行政效能與國會議事效率是一體兩面,缺一不可。然而,回顧過去十幾年來的討論,僅僅如此顯然不夠。改善總質詢制度和建立委員會資深與專業制度,才是一談再談,始終未及改革的重點。

而江丙坤先生轉任立法院副院長之後,花了相當力氣召集朝野立委研議,也提出一套改進的修法建議。其中包括:總質詢取消個人質詢,完全改為政黨質詢,以落實政黨政治;院會處理議案應儘量付委審查,避免競提異議;委員會應培養專業立委,跨委員會發言的立委,必須取得該委員會委員的同意;委員會審查預算和法案,除報告與詢答應由首長列席外,實質審查時可允由副首長代表。

持平而論,江丙坤先生曾分別在行政、立法部門擔任要職,橫跨政黨輪替前後政局,其意見相當中肯,也反映我們立法院的實質問題。

第一,說不出是內閣制或總統制的國會運作,政黨紀律難於彰顯,立委個人表現凌駕政黨政策;這也就是為什麼談到取消個人總質詢,不但在野政黨反對,執政黨立委更感委屈。

第二,專業立委太少,利益立委太多,每個會期的委員會選擇,極少數立委係根據本身專業或志向選擇,多數則以利害之所趨,趨之若鶩。比方說,經濟、交通、或衛環委員會,是永遠的大熱門;司法委員會總有官司纏身立委毫不避諱;委員會分配不均,只能以抽籤方式擺平,顧到了公平,卻失去了專業。

第三,立法院公聽會、記者會浮濫,行政官員抱怨立委發言盈庭,官員坐立難安,事實上,二百多位立委要在有限的委員會和院會時間中搶得發言機會,也不容易,結果立法院養成特殊的「揭弊文化」,培養出一批特殊的「爆料立委」,每天在國會各角落的公聽會、記者會兩個巴掌數不完,立委不厭其煩,只逮到一次驚爆點,就算值回票價,如此國會生態,也很難鼓勵立委厚植專業。

第四,行政部門對來自國會的意見不夠謙虛。比較正常的兩院互動,應該是透過總質詢、預算審查和法案審查的政策辯論,達到政策改進的目的。基於行政部門資源豐富,政策提出前理應經過相對週詳的考慮,民代則站在為民喉舌的立場,從民眾實際需求著眼,其意見不論從執行技術面,或拉進政策與現實的距離,仍有可資參考之處。不過,特別是政黨輪替後這三年,朝野競爭情勢緊繃,曾經擁有豐厚執政經驗的在野黨對執政黨的政策可行性譏評貶抑超過積極地建議,執政經驗不足的政府對來自在野黨或立法院的意見,則顯然防衛心態過重。結果行政、立法兩院互動陷入惡性循環,既然改變不了政策,不如先罵你一頓,如此態度,如何侈談改善兩院互動,以致增進立法、行政效能?……」(以上可參見上開中國時報社論)

對此,記者羅如蘭/台北報導,於2003.02.19中國時報,標題為:「國會內規改革,沈富雄、江丙坤聯手推動」一文復指出:

「為解決立法院議事杯葛以及總質詢時間冗長的亂象,民進黨立委沈富雄將與立法院副院長江丙坤聯手推動國會內規改革,建議取消立委個人質詢,改以政黨質詢,每會期質詢時間以不超過五天為原則,增加政黨政策辯論,也讓行政官員有更多時間處理政務。

沈富雄擬提出立法院組織法、立法院職權行使法、立法院各委員會組織法等相關條文修正草案,尋求朝野共識與支持。

沈富雄坦承,質詢權是在野黨的問政利器,試圖縮減立委質詢權的提議,勢必很難讓在野黨接受。不過,在總統大選年提出這樣的改革方案,是相當適合的時機。因為選舉結果是開放的,改革將能使任何政黨受益。他建議明訂日出條款,在總統大選後施行。

沈富雄與江丙坤對於立法院質詢權的改革方向有高度共識,也一致認為有必要解決朝野政黨在程序委員會焦土杯葛亂象。他們認為,國會內規的改革方案,必須重新定位程序委員會的角色,除非程序委員會所擬辦法有違過去慣例,出席委員應指明錯誤提出異議,否則應依程序委員會所擬,交付委員會審查,由委員會決定是否審查。

針對委員會爭奪部會首長備詢的亂象,江丙坤建議限制委員會邀請部會首長專案報告,每周以八小時為限,一個全天或兩個半天;審查法案或預算,除報告或詢答由首長親自列席外,其餘可由副首長代表。

針對朝野政黨濫用復議權,阻擋法案議程,沈富雄等人也將建議限制各黨團復議之法案,以三個議案為限;或者限制黨團連署提案的範圍,只適用於法案連署,不適用於復議連署,以免「一黨當關」,引發朝野的意氣之爭。」(以上可參見上開2003.02.19中國時報報導)

如探究其實且彙整而言,吾人或可謂臺灣國會改革的具體方案至少要做到如下六點:

(一)提高立法院院會及各委員會合法開會的門檻,從總額三分之一提高為二分之一,迫使立委必須以立法院工作為其本業。各媒體及國會監督機構亦應隨時公布立委出席狀況,將缺席立委名單公諸選民,並予輿論制裁。

(二)所有法案在院會二讀完成後應有一定的「冷卻期」(可定為十天至二周)。在此期間責成立法院法制局就法條中可能出現與憲法及其他法律扞格之處,做全盤、整體的檢視。在確定無違後,方可將草案交付三讀通過。

(三)應奠立聽證制度。目前立法院僅有不具法律約束力的公聽制度,政府官員不必為其出席及發言負法律責任。若採取西方議會制度的聽證制度,且對官員具強制約束力,則委員會功能及其決策效力,將可大幅度提升。

(四)應改革目前的總質詢制度。不妨在每周二、五下午各列出二小時時間,進行朝野質詢的政黨辯論與政策辯論。亦即,目前以「立委個人時段」為核心的總質詢制度,則應予調整,而改以「政黨時段」為設計宗旨。如此既可強化黨紀,凝聚黨內共識,且可加強黨籍立委之間的橫向合作。

(五)黨團協商只得就委員會決議未得共識部分進行檢討與洽商。黨團協商的內容應形諸文字紀錄,並對社會大眾公布。若黨團協商仍未得共識,則應擇期交付院會表決。

(六)選舉制度應採:單一選區兩票制,即區域、政黨比例兩票制,蓋唯有如此,才能強化政黨政治的剛性體質,也就是黨紀的加強,芳有助於立法效率之提昇。同時,在國會組織應採:1.各委員會一位主席,主席缺席時,由主席指名代理主席;2.各委員會主席及委員任期與該國會任期相同;3.委員會成員採國會政黨比例決定;4.委員在利益迴避原則下得以加入委員會(利益迴避資格應另設委員會審查)。至於,議事運作方面應調整為:1.大會決議以委員會審查為主,即尊重委員決議;2.委員安分守己專心於自己任內的委員會上,不准亂跨委員會到處作秀;3.總質詢以政黨為單位,提出合理政策質詢與辯論。

最後必須再強調的是,任何的國會改革都必須與選制改良方案與立法改革措施配合,但也都有會其盲點與局限,也不可能完全改變當前的政治文化與國會生態。總之,國會改革的重任不可能一蹴可幾,惟有透過點點滴滴的教育、鞭策與改革,鼓動民意,形成輿論風潮並不斷試誤與調整,方得畢其功於無數之戰役。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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