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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

淺談行政組織的概念--兼述行政法學與公共行政學對話的可能性

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


行政法學上所探討的組織基本上是以「行政主體」及「行政機關」等權利義務主體或法定組織(含行政機關、內部單位、公營事業及公營造物等)為主;不同於此,公共行政學上的組織則是一個開放的系統觀念。而且,行政法上所講的組織發展是以組織改造(例如:行政院的組織重組)之法制面為中心,從而去研究「行政保留」、「組織保留」與行政組織法、公務員法等概念或領域;但不同於此,公共行政學上的組織發展概念之基本隱喻則是,仍視組織為一個「開放系統」,其分析單元有個人、團體和組織(層級),其干預或探討的方法及內容包括組織成員的觀念和價值、組織過程、組織結構及整個系統的改變等;至於,組織發展的主要核心價值係促使組織成員學習合作及參與,以互相促進改變,亦即實施有計畫的變革目的,進而增進組織的效能及健全。

看完上述這段話後,就會發現法律人與行政人(或政治人)之間似乎是不具可對話性的。不過,我們若進一步反省,應該發現兩者之間(行政法學及公共行政學的上組織)可以是密切關聯的,只不過他們看問題的角度所有不同而已(再我看來,其實是心態的問題)。例如依吳庚老師的見解,所謂「行政主體」若廣義言之,就是指公法人及其所屬機關;狹義而言,則單指公法人。在此,無論採廣義說或狹義說之見解,行政組織進一步就是指公法人及其所屬機關暨成員的總稱。那麼這樣的說法,與公共行政學所講的,行政組織作為開放系統,包含組織、團體及個人三個層次,實在已看不出有何特別重大的差別。關鍵反而在於,既然公共行政學把「行政組織」當作一個「開放系統」來看待,那行政法學難道就把「行政組織」當作一個「封閉系統」來看待嗎?我想,答案應該是否定的!為什麼?因為:

(一)組織必須為某種形式的社會組織;蓋任何個人包括行政機關中的公務員都不能單獨作為行政組織的主體,只有某種形式的社會組織在具備法定的要件下,才有資格成為行政組織的主體。而行政組織主體的存在目的,就是為了實現以「人性尊嚴」為中心的「行政價值」,包括:權力控制(如權力分立與制衡)、福利資源分配及社會正義的找尋,藉以保障人民的基本權利。如此一來,行政法上的行政組織還有辦法為封閉的系統嗎?

(二)行政組織依法行政的形式,除事實行為外如為法律行為者,均將直接對外發生法律效果,如法規命令的發布、行政處分的作成與行政契約的簽訂等。而此處的「對外」,就是指對「組織系統」的外部「標的人口」(無論是不特定多數人或特定當事人)進行拘束與互動。基此,組織如果是一個封閉系統,何德何能可以對外發生法律拘束力呢?

既然,經由上述的論證,我們似可以確認行政組織為一個「開放的系統」,剩下來的問題就是該「開放的系統」的層次(層級)問題了。一般而言,行政組織作為開放系統仍係由三個層級組合而成,第一個總體層級就是組織的總體層次,也就是公法人的整體概念,用霍布斯(Hobbes)的語言來說,就是大大小小的「巨靈」(Leviathan),例如國家、地方自治團體及其他行政主體(像是農田水利會或未來的行政法人等);需要具像定義的人,可以參考我國行政程序法第二條的規定。第二個層級則是組織內的「團體」,「團體」一詞在公共行政學上可以是法定的人群及制度之集合(如組織內之機關、單位等),亦可指涉非正式的人群集合(如組織內的派系);對照於此,此處行政法學所講的「團體」恐怕須以前者(即組織內之機關、單位等)為是,因為後者(即組織內的派系)已屬「法外空間」的蠻荒領域了。至於,第三個層級則是組織內的「成員」,就行政法學的角度來說,就是指有關行政主體的職務擔當人,也就是「公務員」的概念了。

我想經由這樣的說明,各位應該可以瞭解我寫這篇短文的真正用意了,那就是行政法學與公共行政學是可以對話的,儘管在台灣他們很少這麼做。我這陣子的讀書心得是,德國的公務員(行政人員)多半是大學法律系畢業的高材生,為了讓他們可以成為高級文官並瞭解公共行政學對行政實務的「技術指導」或「技術從屬」關係,德國在一九八零年代設立「聯邦公共行政大學」讓這些法律系畢業的文官學習公共行政學。而法國的經驗則是,長久以來巴黎大學政治學院的畢業生九成以上跑去當公務員,不過當他們想成為高級文官時,他們必須到「國家文官學院」學習行政法學,如行政組織法、行政程序法、行政中立法及公務員法等專業行政法律課程。

遺憾的是,台灣的法律系畢業生跑去當律師、法官或法務人員,進行政機關的多半跑去搞政風業務,很少願意再唸公共行政學的;而法律學院的教授們總是瞧不起唸公共行政的學者。類似的情形是,公共行政系畢業的學生(含政治系、公共事務系等),他們的行政法底子並不強,頂多剛好過高普考的門檻而已,以致於他們對於行政法律的認知,在理論與實用方面,都呈現捉襟見肘的窘境;而社會科學院的教授們,也百般不願意投入行政法學對公共行政影響的研究。如此一來,我們的國家文官就很容易為『單面人』了!(也就是說,懂法律的不懂行政,懂行政不懂法律,殊為可惜。)

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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