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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

解決防禦性公投爭議的法律途徑

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


公民投票法第十七條第一項是這麼規定的:「當國家遭受外力威脅,致國家主權有改變之虞,總統得經行政院院會之決議,就攸關國家安全事項,交付公民投票。」

依此,單就該「防禦性公投」的發動要件而言,其實體要件應為:(一)防禦性公投之「事項」必須與「國家安全事項」有關,(二)防禦性公投之「前提」為「國家遭受外力威脅」且「致國家主權有改變之虞」時,始得發動;至程序要件則為:(一)總統提議,(二)且經行政院院會之決議後,即交由中央選舉委員會,成為該會所舉辦之「全國性公投」。

至於,防禦性公投之舉行是否須再經公民投票審議委員會之審查?須否亦應經立法院追認?諒屬立法闕漏之爭議問題,在此擬不就該等爭議予以討論。不過可以確定的是,防禦性公投之舉行按公民投票法第十七條第二項之規定,已不須受相關公告(預告)期間之限制,也不必另受舉行時日之限制。

若再回到憲法層次而論,假如我們強調正因為公投法第十七條已有上述立法闕漏之疑義,且與憲法的價值秩序-如權力分立與制衡-又產生未盡相符的脫節情事,當可構成立法院必須「補正」立法而即刻修法的重大理由,而非作為立即連署聲請釋憲的依據。當然,立法院聲不聲請釋憲?已是高度的政治活動!而大法官受不受理?作不作實體解釋,也是法律操作中最敏感的「政治問題」!

所以,儘管外界有不少人以為公投法十七條並無適用憲法問題,故依司法院大法官審理案件法的規定,立法院並無連署聲請釋憲的權限,這個看法是大有問題的。其次,公投法十七條的防禦性公投固然就是「法律創設」給總統的專屬職權,且為全國性公投,當非地方自治事項,因此地方自治團體僅是該執行防禦性公投的受委辦機關(類似下級執行機關),若按釋字第五二七號的解釋,是不能聲請統一解釋法令的,但似非完全就不能聲請解釋憲法。但在任何情況下,地方自治團體並沒有「拒辦」、「拒領」的違憲、違法與否之審查權,則是我們必須注意的地方!

質言之,外界也有人以為按公投法第五十四條之規定,涉及中央與地方權限劃分、法律爭議或其他行政爭議之公民投票案件時,也可向司法院聲請解釋或依另行政爭訟程序解決,於本案上並不適用的見解,恐怕也是有問題的。因為防禦性公投即使全和中央、地方權限劃分無關,也毫無法律爭議可言,但卻不代表其無憲法上的爭議;同時,地方自治團體也非完全就不可以向行政法院提起「確認之訴」,在執行該委辦事項的同時,也請求行政法院確認該防禦性公投之適法性。

因此,地方不是毫無置喙的餘地,而是其置喙的方式,不應該採取拒辦的方式而拒絕執行;相反的,作為委辦事項,地方自治團體應予以執行,但就其事法性的爭議問題,應該另闢蹊徑予以解決。對地方自治團體而言,其另闢蹊徑的方式,是既有提起確認訴訟的可能,也另有選擇聲請釋憲的機會!至於,對立法院而言,其另闢蹊徑的方式就是聲請釋憲,或採釜底抽薪的方式,即刻修改公民投票法!

但整體而言,司法院大法官不應該輕易成為本案的「公親」,因為祂們是守護憲法的最後一道防線,而非守護憲法的第一道防線!可以的話,地方應先提確認訴訟,交給行政法院解決看看;立法院應提公民投票法修正案,由藍綠雙方自己的政治實力解決「政治問題」。

否則的話,地方自治團體與立法院的國親兩黨都把球踢給給大法官的話,就算祂們受理解釋,頂多只是說本案已涉及總統權限的統治行為,已屬「政治問題」之範疇,並非該院可解釋之標的,已有前案可循(如釋字第三二八號解釋);假如真要解決的話,應循憲法及現行法律之適當機制解決。

屆時,所謂的「適當機制」就是指由地方提起確認之訴,或由立法院提議修法解決。總之,這似乎是不關大法官的憲法事件!

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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