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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

美國府際關係運作的蘿蔔與棍棒

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


地方制度法專題:美國府際關係運作的蘿蔔與棍棒

  中央政府對地方政府的府際關係如果要有效運作,恐怕還得靠中央對地方的誘因來維繫。而中央對地方可以運作的誘因就是蘿蔔與棍棒。

  舉例來說,若以美國為例,其聯邦政府對邦及其地方的經費輔助,可說就是蘿蔔的具體表現,雖然其經費輔助手段、目的不一,但整體而言用意為:(一)激發邦或地方提供亟需因地制宜的公共服務,做得愈好就給得愈多。(二)在各地資源未必充足的情況下,藉由是否補助的誘因,要求邦及地方提供人民符合最低標準的服務。(三)在各邦或地方政府財政能力並不一致的考慮下,希望藉由補助制度的運用,使各地在某些事務上能夠提供水準一致的服務。(四)其他目標,如緊急災害救濟、鼓勵地方提出建設計畫等。

  過去以來,聯邦對於邦(州)或地方的經費輔助型態,主要有三:首先是所謂的項目輔助(Categorical grants),這是歷史最久的方式,只能運用在明確界定的目的或單一計畫,無論是負責經費輔助的聯邦機關或是接受輔助的其他層級政府,所擁有的裁量權是最低的。此類輔助又可分為兩種:(1)專案輔助(project grants),在筆者的理解中,這有點類似於台灣的補助款制度:係指申請輔助者必須事前擬定計畫,向負責特定經費輔助款項的聯邦機關申請,在審核、評比、批准後就此一專案獲得輔助,競爭性強。(2)公式輔助(formula grants),在筆者的理解中,這有點類似於台灣的統籌分配款制度:係依照事前法令通過的公式來分配經費輔助。

  其次是類別輔助(Block grants),主要是依照廣泛的功能範圍為輔助的對象,如在社會福利領域的「社會服務類別輔助」,在人事行政方面的「全面就業與訓練類別輔助」等,經費輔助主要依照公式分配,受到的限制較少,接受輔助者的裁量權比項目輔助高出許多。

  第三則為所謂的稅收共享(General Revenue Sharing,GRS),是以一般性政府為輔助對象,依照公式分配,接受輔助的政府可以運用在任何合法的目的。稅收共享強化了民選官員或民意代表對於官僚體系的控制,因為經費輔助的使用必須經由州或地方民意機關的撥款。

  為擔保誘因的有效運用,除了上開各種經費輔助款項之運行制度外,聯邦尚可利用許多配套的管制措施,來影響州或地方的施政。這些配套措施約可分為四大類:

  (一)直接處分(Direct Orders):州或地方政府必須遵守某些聯邦機關所直接下達的處分,否則可能面對法律的制裁。如1972年通過的「公平就業機會法案」,禁止基於種族、宗教、性別、國籍等方面的就業歧視。

  (二)全面性要求(Crosscutting Requirements):即為達成某項特定的政策目標,由國會或行政機關所提出,附帶於幾乎所有經費輔助款項的授權指令(mandates),其實這有點類似於台灣所講的委辦指令。如1980年「管理與預算局」單就社會經濟相關事項(如環境保護等委辦事項),就可以找到36項的全面性要求。

  (三)跨項制裁(Crossover Sanctions):經由國會或行政機關訂定,加諸於某一項計畫的附帶要求,其目的是企圖影響州或地方政府在其他方面的政策。如果其他方面不合要求,即使計畫本身執行良好,也可能面臨經費輔助刪減的制裁。如國會在1974年禁止交通部提供經費給任何高速公路路線超過55英哩的州來建造高速公路。

  (四)部分除權(Partial Preemption):聯邦得以全面接管某一特定業務,或是部份接收但是留給州政府相當程度的責任。換言之,州政府的政策制定或行政裁量權遭受聯邦政府的限制,在聯邦制定某些基本的政策之後,授權給地方政府去規劃詳細的計畫,並負責執行的責任。但是州政府的計畫不能超越聯邦政府的底限,否則將面臨由聯邦政府全面接管的可能性。

  總之,在沒有或是少量的聯邦經費輔助下,邦(州)或地方政府必須花費額外的經費來配合這些管制措施的要求,否則將是得不償失的。但倒過來說,所謂中央領航、地方(邦及地方)划槳的新政府運動,仍必須靠蘿蔔與棍棒來達成。以上說明,有興趣者可直接參照趙永茂、孫同文及江大樹合編著之府際關係第五章—美國的府際關係(頁183-247)。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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