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黨政關係與憲法規範的排列組合--評民進黨黨政關係發展的新方向

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


憲法政治學:黨政關係與憲法規範的排列組合—評民進黨黨政關係發展的新方向

  就憲法規定而言,黨政關係至少須服膺於「黨內民主」、「政黨平等」、「審判獨立」、「軍隊國家化」以及「合憲政黨之運作」等項基本原則,並要求任何黨派或個人不以政府資源(如武裝力量、情治特務、行政動員等)作為爭鬥彼此之工具;質言之,憲法絕對不贊成「以黨領政」的做法。然探究其實,憲法規定與政治現實的黨政關係,卻可能出現明顯脫節的互動架構。

  理論上,無論憲法規定、政治現實為何,黨政關係的互動架構若以「黨政不分」vs.「黨政分離」作為縱切面,另以「以黨領政」vs.「黨政同步」vs.「以政領黨」作為橫切面的話,就會有「以黨領政,且黨政不分」、「黨政同步,且黨政不分」、「以政領黨,且黨政不分」、「以黨領政,但黨政分離」、「黨政同步,但黨政分離」、「以政領黨,但黨政分離」等六種互動模式。

  在此,先就1986~2000年在野時期的民進黨來說,顯然當時候的黨政關係,應可歸類於「以黨領政,但黨政分離」的互動架構,且派系共治的「黨」所領導的「政」似乎也僅限於綠色縣市長執政聯盟以及少數的立法委員而已,並不及於真正的執政大權(如總統、閣揆)。既然如此,這段期間的黨主席無論是誰在擔任,都只能算是派系共治的盟主,根本還談不上是R. Michels所言「寡頭鐵律」的實踐;也就是說,此時此刻的歷屆黨主席,如黃信介、江鵬堅、姚嘉文、許信良、林義雄等人,都應該稱為弱勢共主(虛位黨主席),而非強勢霸主。

  其次,等到2000年民進黨執政之後的初期,剛開始的黨政關係則另外屬「黨政不同步,且黨政分離」的奇特架構,並不屬於上述六種互動模式的任何一種。就當時候的情形來說,時任的黨主席謝長廷與陳水扁總統,甚或唐飛、張俊雄等閣揆的步調,顯然是相互扞格而且極為不協調;同時,「黨」的派系共治與「政」的跛腳政權(只有行政權,卻沒有立法權的結構)似乎也呈現各擁其主、分崩離析的亂象,導致黨政衝突不斷發生,從而誘發該黨於2002年倡議「黨政同步」的改革,試圖解決此一問題。

  迄2002年黨務改造後,訴求為「黨政同步」的民進黨顯係圖謀「黨政同步,且黨政不分」的運作新模式,結果卻是總統當然兼任黨主席,而且身為公職的派系領導人卻也同時身兼黨職,黨政結合的互動關係,正因為既不是「政高黨低」(以政領黨),也不是「黨高政低」(以黨領政),反而出現「政」指揮不動派系共治的「黨」,使身兼黨主席的阿扁總統根本奈何不了黨內派系林立、聯盟共治的選舉機器。其實,這正是2004年連任黨主席的阿扁總統之所既埋下「解散派系」的地雷,又拋出「黨主席應由總統指派」這顆震撼彈的主因。

  整體而言,阿扁總統的新構想已非著眼於如何使自己在推動憲政改革時能夠保持超然的立場催生新憲法,或是真正讓民進黨轉化成單純的選舉機器,反而是希望「以政領黨,且黨政不分」的新統治架構得以誕生。換言之,對派系實力進行「削藩」,並讓「不必」(卻也實質上)身兼黨主席的總統就可以透過「分身」(即名義上的黨主席)指揮派系共治、山頭林立的選舉機器,使「政」能夠高於「黨」才是主因。

  果爾如此,這將與「以黨領政,且黨政不分」的列寧式政黨的治理模式頗為接近,也跟過去國民黨執政時期的統治模式相當,幾乎沒什麼兩樣,唯一的差別僅在於阿扁總統要的是「以政領黨」,而非阿扁主席的「以黨領政」,但真不知此舉算是「民主進步黨」的進步抑或退步?蓋憲法絕對不贊成「以黨領政」的做法,卻不代表憲法就同意「以政領黨」的黨政關係架構!總之,儘管憲法明知「黨政分離」對執政黨而言可能形同具文,但即使憲法默認執政黨可以「黨政不分」,卻不代表憲法容許執政黨能夠任意「以黨領政」或「以政領黨」。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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