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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:地方民代得否兼任家長會長?

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


        篇名原為--地方制度法專題:地方民代得否兼任家長會代表之法律鑑定書(初稿)。此係財團法人人本教育文教基金會(簡稱人本基金會),近期委託筆者撰寫字數約三千字左右的法律鑑定書,鑑定書主題是「民意代表是否得兼任家長會職務」(惟筆者業將之調整為「地方民代得否兼任家長會代表之法律鑑定書」);人本基金會並希望筆者能為相關人員進行工作訓練,擬邀請筆者向相關人員說明鑑定書內容,俾利因應人本基金會朱董事長台翔女士所主持的「要求民意代表退出家長會」之記者會(暫定下週三上午十點)即將面臨的挑戰。謹將該鑑定書內容初稿揭示如後,供各界參考……

壹、前言

  地方民代(如直轄市議員、縣市議員等)得否兼任家長會代表?除應依教育基本法、公職人員利益衝突迴避法等各該法令規定予以審酌、研析之外,另須從「家長會代表」(如家長會委員會之委員、常務委員、會會長或副會長等)是否該當於地方制度法第五十三條所稱之地方政府「職務或名義」予以論述。

  首先,假設「家長會代表」係依法令從事公務之團體或個人,按行政程序法第二條第三項之規定,自可視為行政機關,而屬地方政府「職務或名義」之概念範疇;果爾如此,則無論衡諸於法律之原理原則(如利益迴避原則),抑或現行法制之規定(如地方制度法第五十三條之規定),地方民代即不得予以兼任;因此,從法律鑑定書的立場而言,本文將從法律解釋之操作觀點,剖析「家長會代表」是否該當於地方政府「職務或名義」的要件?

  其次,若「家長會代表」屬地方政府「職務或名義」之一種,則地方民代仍執意予以兼任者,係應發生何種法律效果?例如:兼任「家長會代表」無效?抑或於其兼任「家長會代表」時,視為辭去地方民代之資格?還是得由自治監督機關依法予以解職?均有探討、釐清之必要。

貳、現行實務之見解

  對於地方民代(如直轄市議員、縣市議員等)得否兼任家長會代表?現行實務見解雖無明確之函令釋示;惟針對地方民代表能否兼任各該直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員等類似案件,教育部、內政部等中央主管部會即曾就新竹市政府辦理九十一學年度第一學期國民中小學校長遴選乙案,擬聘任該市議員為校長遴選委員會委員,在教育部函詢內政部意見後,曾以九十一年九月二十三日台(九一)國字第九一一二三六二九號函辦理在案,該函文內容主要說明為:

  九十一年八月十一日報載略以:(一)部分縣市議員擔任國民中小學校長遴選委員會委員及地方教育審議委員會委員;(二)縣市議員擔任國民中小學校長遴選委員會委員及地方教育審議委員會委員,係違反教育基本法、地方制度法。即使議員操守很好,角色問題還是存在,應回歸制度面;(三)教育部應負起監督責任,地方首長不要討好民意代表而混淆行政權與監督權,民意代表要自重且知所迴避。

  次按教育基本法第十條規定:直轄市及縣(市)政府應設立教育審議委員會……委員會之組成,由直轄市、縣(市)政府首長或教育局局長為召集人,成員應包含教育學者專家、家長會、教師會、教師、社區、弱勢族群、教育及學校行政人員等代表;其設置辦法由直轄市、縣(市)政府定之。國民教育法第九條規定:縣(市)立國民中小學校長,由縣(市)政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。……遴選委員會應有家長會代表參與,其比例不得少於五分之一。遴選委員會之組織及運作方式,分別由組織遴選委員會之機關、學校定之。又教育基本法第六條規定:「教育應本中立原則。……」

  不僅如此,地方制度法第五十三條也規定:「直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表,不得兼任其他公務員、公私立各級學校專任教師或其他民選公職人員,亦不得兼任各該直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。但法律、中央法規另有規定者,不在此限。直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表當選人有前項不得任職情事者,應於就職前辭去原職,不辭去原職者,於就職時視同辭去原職,並由行政院、內政部、縣政府通知其服務機關解除其職務、職權或解聘。就職後有前項情事者,亦同。」

  另司法院大法官會議釋字第二○七號解釋:「民意代表可否兼任他職,須視憲法或與憲法無抵觸之法規有無禁止規定,或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。……」

  準此,對於直轄市、縣市議員是否可擔任直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員乙節,教育部以為:

  (一)教育應本中立原則於法有明文(教育基本法第六條),若地方議員擔任前述之委員會委員,似難保證教育不受政治干預,並導致失去教育中立之立場,因此直轄市、縣市議員不宜擔任直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員。

  (二)另依地方制度法第五十三條之規定,地方民意代表不得兼任各該直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。因此,直轄市、縣市議員似不可擔任地方國民中小學校長遴選委員會委員及地方教育審議委員會委員。

  (三)同時,民意代表職司監督行政單位之行政作為,若本身反成為行政單位內之一員,易造成角色混淆、利益衝突,依司法院大法官會議釋字第二○七號之解釋,其擔任直轄市、縣市國中小校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員,該項職務似與民意代表之職權不相容。

  深究其實,本案有關直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員等項職務,均係依法受託行使公權力之團體或個人,按行政程序法之規定,即具備「行政機關」(或準行政機關)之法律地位,而屬地方政府「職務或名義」之範疇,依法即不得由直轄市、縣市議員等地方民代予以兼任!

參、家長會代表是否亦為地方政府職務或名義?

  家長會代表是否亦為地方政府職務或名義,從而,亦屬於受託行使公權力之團體或個人之行政機關地位?果爾屬之,則地方民代自不得予以兼任。

  蓋多數直轄市、縣市的自治法規(含自治條例、自治規則)與地方行政規則等地方法規(如:雲林縣各級學校學生家長會設置自治條例、臺中縣公私立中小學校學生家長會設置辦法、彰化縣國中小學學生家長會設置要點……等),均規定各該直轄市、縣市轄區內各級學校應設「學生家長會」(以下簡稱家長會),均以在學學生之家長為會員組織之,並應冠以各該學校之名稱,至於會址則設於學校內;且各該學校並應或得提供適當場所,使家長會得以順利運作。

  又依上開法令與相關教育法規之規定,家長會應設委員會(約由七至四十一名委員組成之),並需設常務委員會,另置常務委員若干人(例如:約五至九名左右的常務委員),均由會員、委員互選組成之;且委員應就常務委員,選舉一人為會長,使其對外代表各該家長會,對內並綜理會務(例如:家長會得置幹事一人至二人,由會長聘任或由學校推薦教職員,經家長委員會同意後,由會長聘任之,辦理日常會務)。

  值得注意的是,委員會休會期間,則由常務委員會代行委員會之職權,且常務委員會由會長視實際需要召集,並擔任主席決定會務。整體而言,家長會委員會之任務係有如下幾項:
  (一)協助學校推展教育及提供改進建議事項。
  (二)處理經常會務及會員代表大會決議事項。
  (三)研擬提案、會務計畫、會務報告及經費收支事項。
  (四)協助學校處理重大偶發事件及有關學校、教師、學生及家長間之爭議事項。
  (五)協助學校辦理親職教育及親師活動,促進家長之成長及親師合作關係。
  (六)推選常務委員、教師評審委員會委員及遴聘顧問。
  (七)選派家長委員若干人(如一人至五人)出席學校校務會議或教務、訓導、輔導等會議。
  (八)執行現行教育法令所明訂家長會之任務。
  (九)其他有關委員會事項。

  就中,上開法令所定之職權對家長會代表而言,均不乏屬於「受託行使公權力」之概念範疇者(如第(六)、(七)、(八)等項,均屬之);更何況,相關法令也都明定家長會或家長會代表如違反教育法令規定或有其他不當干預學校行政與人事等情事時,經各該直轄市政府、縣市政府認定後,應視情節輕重予以協調或糾正,並限期改善。

  另必需正視的課題是,按地方制度法第六十二條之規定,直轄市、縣市政府所屬機關及學校之組織規程,均由直轄市、縣市政府定之。儘管家長會為非法人團體,惟各該直轄市、縣市之地方法規(無論是自治條例、自治規則,抑或地方行政規則)均規定學校應設家長會,且家長會代表已為現行地方法規所定之法定組織,均得依相關法令參與校務決策,並得受託行使若干公權力。基此,家長會代表應屬地方「政府職務或名義」,殆無疑義。

  整體觀之,家長會代表(嚴格來說,家長會委員會及委員、常務委員會及常務委員、會長或副會長)既係「受託行使公權力之團體或個人」,自具備行政機關(或準行政機關)之法律地位,而屬地方政府職務或名義之一;爰此,地方民代依法自不得予以兼任!也就是說,地方民代若參加家長會而成為家長會之會員,並不構成違法;但若地方民代參加家長會並兼任家長會代表,行使相關法令職權,本應受地方民意代表之監督。則該家長會代表於其行使地方民代,如直轄市、縣市議員之職權時,即會發生類如兼任直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員等項職務的利益衝突情事,而與地方制度法、教育基本法、公職人員利益衝突迴避法等項法令規定牴觸!

肆、地方民代違法兼職之法律效果

  地方制度法第五十三條第二項規定:「直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表當選人有前項不得任職情事者,應於就職前辭去原職,不辭去原職者,於就職時視同辭去原職,並由行政院、內政部、縣政府通知其服務機關解除其職務、職權或解聘。就職後有前項情事者,亦同。」不惟如此,地方制度法第七十九條第一項第九款亦規定「有本法所定應予解除職權或職務之情事者」亦應依法予以解除職權或職務!

  實務上,如行政法院(現為最高行政法院)判例四十一年八月二十五日判字第八號曾表示:「司法院之解釋,非內政部之指示所能變更。況原判決乃依據國營事業管理法第三條第三款及公務員服務法第十四條第二十四條各規定,認定原告為公營事業機關之服務人員,應受不得兼任他項公職之限制。台南縣議會議員亦為公職之一種。……」即揭示地方民代不得違法兼職!

  儘管地方民代得否兼任家長會代表一節,現行法令並無明文禁止之規定,惟地方民代與家長會代表等兩項職務性質已顯不相容,此係地方民代係執掌地方教育行政業務之監督權;而家長會代表卻得依法令參與地方教育行政業務,如有兼任情事發生,將導致監督機制無法有效運行,與現行法令(如地方制度法、公職人員利益衝突迴避法等)之規定未盡相符,本應為適當之處置。更何況,按地方制度法第五十三條之規定,原則上地方民代不得兼任地方政府職務或名義,除非相關法律、中央法規命令明定得予兼任。惟遍查現行法律、中央法規命令,均無地方民代得兼任家長會代表之規定;基此,地方民代即不得予以兼任!

  又釋字第二○七號解釋:「民意代表可否兼任他職,須視憲法或與憲法不相牴觸之法規有無禁止規定,或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。私立學校校(院)長責重事繁,私立學校法第五十一條第三項規定:『校(院)長應專任,除擔任本校(院)教課外,不得兼任他職』,旨在健全校務以謀教育事業之發展;省及院轄市議會議員、議長自不得兼任之。其在本解釋公布前已兼任者,應於兩項職務中辭去其一項職務。」意謂在本號解釋公佈之後,若民意代表(如地方民代)於宣誓就職之後,如仍未辭去私立學校校(院)長等項職務,或執意兼任學校校長、直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或兼任直轄市、縣市教育審議委員會委員等項職務,抑或僅兼任家長會代表(家長會委員會及委員、常務委員會及常務委員、會長或副會長),即應依地方制度法第五十三條第二項、第七十九條第一項第九款之規定,依法視為辭去議員職務,或依法應由自治監督機關予以解職!

  蓋誠如釋字第一號解釋所指:「立法委員依憲法第七十五條之規定不得兼任官吏,如願就任官吏,應即辭去立法委員。其未經辭職而就任官吏者,顯有不繼續任立法委員之意思,應於其就任官吏之時視為辭職。」

  同理,家長會代表(家長會委員會及委員、常務委員會及常務委員、會長或副會長)既係受託行使公權力之團體或個人,而屬地方政府職務或名義之範疇,且具備行政機關(或準行政機關)之法律地位,依法應受地方民代之監督,即不應由地方民代予以兼任;若地方民代願就任家長會代表,即應辭去地方民代之身分資格,以避免利益衝突或形成自己代理(依前所述,均為現行法令所禁止),其未經辭職而就任家長會代表者,顯有不續任地方民代之意思,自應於其就任家長會代表之時視為辭去原地方民代之職,或依法應由自治監督機關通知其服務機關(如:直轄市、縣市議會)予以解除職權或職務!

  要之,當選地方民代之直轄市議員、縣市議員,於其宣誓就職後,自不得兼任家長會代表;如仍兼任者,不是其所兼任之家長會代表無效,即應於其兼任家長會代表之時,視為已辭去地方民代之資格;再不然就是,得由自治監督機關依法予以解職,此參地方制度法第五十三條、第七十九條規定與釋字第一號解釋、第二○七號解釋意旨甚明!

伍、結論

  綜上所述,地方民代如基於學生家長身分擔任家長會會員,並非現行法令所不許。惟地方民代若以家長會會員名義,被直接或間接選任為家長會委員會委員、常務委員會常務委員或兼任會長、副會長執行相關職務時,仍屬「受託行使公權力之團體或個人」(依教育法規與各該地方法規之規定,均得依法令行使若干公權力之職權,已如前述;可參照地方制度法第六十二條暨各該直轄市、縣市相關地方法規之規定),而為地方政府職務或名義之一。爰此,地方民代即不得兼任家長會代表;若有兼任情事者,依法應辭去地方民代之職(反之,如出任家長會代表在前,當選地方民意代表在後,則應辭去家長會代表之職)或依法予以解職!

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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