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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:地方民代得否兼任家長代表法律鑑定書

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


本文係修正筆者2004/12/09「地方制度法專題:地方民代得否兼任家長會長?」乙文後的定稿版;另審查意見書則由學者李建良(國立台灣大學法律學院專任副教授/中央研究院副研究員)負責。關於本文李建良老師審查意見認為,家長會本身因非地方政府之所屬機關,故民意代表作為家長會之成員(其於子女就讀時,即當然成為家長會之成員)、班級代表、家長委員會委員,並當然不構成地方制度法第五十三條第一項所稱之「其所屬機關、事業機構任何職務或名義」。惟民意代表若因其家長會成員之身分而被推選為校務會議、教師評審委員會或學生申訴評議委員會等組織之當然代表(會長、副會長)或參與上開組織之代表,即屬前述法律禁止兼職之列,從而有地方制度法第五十三條規定之適用(換言之,仍有兼職無效、兼職應予擇一或是依法解職之必要)。至於,民意代表未成為家長會代表者,在參與教育事務時,仍需依事務性質適用公職人員利益衝突迴避法,以杜絕對教育之不當干涉。

壹、前言

  地方民代(直轄市議員、縣市議員等)得否兼任家長會代表,本應審酌《教育基本法》、《公職人員利益衝突迴避法》等項法律之規定,並應就「家長會代表」(專指家長會委員會之委員、常務委員、會長、副會長等;其中,會長、副會長另為「當然代表」)行使相關法定職權時,是否亦該當於《地方制度法》第五十三條所稱之「政府職務或名義」,而有職務性質並不相容之處,予以論述。

  再者,「家長會委員會」或「家長會代表」若依相關法令代表家長會行使若干公權力,仍屬依法令從事公務之「民間團體或個人」,則依《行政程序法》第二條第三項規定,仍可視「家長會委員會」或「家長會代表」所從事之職務與名義(如:教師評審委員會委員、校長遴選委員會委員或學生申訴評議委員會委員等項法定職務)為「政府職務或名義」。此時,基於行政法律之原理原則(如利益迴避原則),或現行地方自治法制之規定(如地方制度法第五十三條、第七十九條第一項第九款),地方民代即不得任意兼任渠等「家長會代表」之職務而行使若干公權力;若地方民代執意兼任之,是否即發生「兼任無效」或「視同辭去地方民代職務」或「自治監督機關得依法予以解職」等法律效果,亦有必要予以釐清。

貳、現行實務之見解

  儘管目前並無相關行政函令解釋說明「地方民代得否兼任家長會代表」之問題,惟教育部、內政部等中央主管部會,曾在九十一年九月二十三日,以台(九一)國字第九一一二三六二九號函,就「新竹市政府得否聘任該市議員為校長遴選委員會委員」一節提出說明。教育部認為:

  (一)教育應本中立原則於法有明文(教育基本法第六條),若地方議員擔任前述之委員會委員,似難保證教育不受政治干預致失教育中立立場,因此,縣(市)議員不宜擔任縣(市)國民中小學校長遴選委員會委員、縣(市)教育審議委員會委員。

  (二)依地方制度法第五十三條之規定,地方民意代表不得兼任各該直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所及其所屬機關、事業機構任何職務或名義。因此,縣(市)議員似不可擔任地方國民中小學校長遴選委員會委員及地方教育審議委員會委員。

  (三)民意代表職司監督行政單位之行政作為,若本身反成為行政單位內之一員,易造成角色混淆,依司法院大法官會議釋字第二0七號之解釋,其擔任縣(市)國中小校長遴選委員會委員、縣(市)教育審議委員會委員,該項職務似與民意代表之職權不相容。

  質言之,現行教育法規、地方制度法規實務之見解已經認為:直轄市、縣市議員等地方民代,不得兼任各該直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或於直轄市、縣市教育審議委員會中兼任委員,因為依行政程序法第二條第三項之規定,這些法定職務仍會具備「行政機關」(或準行政機關)之法律地位,而屬「政府職務或名義」之範疇!

參、家長會代表是否亦為地方「政府職務或名義」?

  就家長會之成立言,多數直轄市、縣市的自治法規(含自治條例、自治規則),以及地方行政規則等地方法規(如:《雲林縣各級學校學生家長會設置自治條例》、《臺中縣公私立中小學校學生家長會設置辦法》、《彰化縣國中小學學生家長會設置要點》等),均規定轄區內各級學校「應」設學生家長會(以下稱家長會;且家長會顯係公法組織,而非單純自發性質組成之人民團體),並以現在在學學生之家長為會員,冠以各校名稱,會址設於該校內,且校方由提供場所供其運作。

  且就家長會之任務言,相關教育法規規定,家長會委員會之任務計有:

  (一)協助學校推展教育及提供改進建議事項。
  (二)處理經常會務及會員代表大會決議事項。
  (三)研擬提案、會務計畫、會務報告及經費收支事項。
  (四)協助學校處理重大偶發事件及有關學校、教師、學生及家長間之爭議事項。
  (五)協助學校辦理親職教育及親師活動,促進家長之成長及親師合作關係。
  (六)推選常務委員、教師評審委員會委員及遴聘顧問。
  (七)選派家長委員若干人(如一人至五人)出席學校校務會議或教務、訓導、輔導等會議。
  (八)執行現行教育法令所明訂家長會之任務。
  (九)其他有關委員會事項。

  其中第(六)、(七)、(八)等項,均屬於受託行使公權力之概念範疇;亦即,家長會代表若為當然代表或受推舉為代表家長會參與校務決定,而行使公權力者,仍屬依法令從事公務之人員(《刑法》第十條、《國家賠償法》第四條規定參照)。

  惟就家長會所受監督言,相關法令明定,家長會或家長會代表如違反教育法令規定,或不當干預學校行政與人事,經各該直轄市政府、縣市政府認定,應視情節輕重,予以協調或糾正,並限期改善。不惟如此,直轄市、縣市政府及其所屬機關、學校另須受地方議會監督,然地方民代若任意兼任家長會代表並依法執行若干公權力時,即職務性質不容之具體表現,而與利益迴避原則有違。

  另需正視者為《地方制度法》第六十二條之規定,直轄市、縣市政府所屬機關及學校之組織規程,均由直轄市、縣市政府定之。誠如前指,各直轄市、縣市之地方法規(無論是自治條例、自治規則,抑或地方行政規則)均規定學校「應」設家長會,足證家長會並非純屬人民自發組成之民間團體,而係現行地方法規所定之法定組織;因此,家長會代表尚得依相關法令參與校務決策,並依據法令執行若干職務,即受託行使若干公權力、依法令從事公務之人員。基此,家長會代表兼任法定職務或行使若干公權力者應為地方「政府職務或名義」之一,殆無疑義。

  本於上述分析,儘管地方民代參加家長會,並成為家長會之會員,並未構成違法;但若參加家長會並擔任該會代表,行使相關法令職權,即因造成受監督者與監督者之角色衝突,仍然牴觸《地方制度法》、《教育基本法》、《公職人員利益衝突迴避法》等項法律規定,而有違「兼職限制」、「利益迴避」等項基本的法律原則。

肆、地方民代違法兼職之法律效果

  《地方制度法》第五十三條第二項規定:「直轄市議員、縣市議員、鄉鎮市民代表當選人,有前項不得任職情事者,應於就職前辭去原職,不辭去原職者,於就職時視同辭去原職,並由行政院、內政部、縣政府通知其服務機關解除其職務、職權或解聘。就職後有前項情事者,亦同。」《地方制度法》第七十九條第一項第九款亦規定:「有本法所定應予解除職權或職務之情事者,亦應依法予以解除職權或職務。」

  實務上,四十一年八月二十五日,行政法院(現為最高行政法院)判字第八號判例表示:「司法院之解釋,非內政部之指示所能變更。況原判決乃依據國營事業管理法第三條第三款及公務員服務法第十四條第二十四條各規定,認定原告為公營事業機關之服務人員,應受不得兼任他項公職之限制。台南縣議會議員亦為公職之一種。……」簡單說,即宣示地方民代不得任意兼職,也不得違法兼職!

  而且,地方民代有權監督地方教育行政業務,家長會代表得依法令參與地方教育行政業務,如果一人兼任兩方,監督機制如何有效運行?《地方制度法》第五十三條係規定,原則上地方民代不得兼任地方政府職務或名義,除非相關法律、中央法規命令明定得予兼任。但遍查現行法律、中央法規命令,均未規定地方民代「得」兼任家長會代表(尤其是「當然代表」)並依相關教育法令規定執行職務,故自不得違反原則而兼任之!

  又釋字第二○七號解釋:「民意代表可否兼任他職,須視憲法或與憲法不相牴觸之法規有無禁止規定,或該項職務之性質與民意代表之職權是否相容而定。私立學校校(院)長責重事繁,私立學校法第五十一條第三項規定:『校(院)長應專任,除擔任本校(院)教課外,不得兼任他職』,旨在健全校務以謀教育事業之發展;省及院轄市議會議員、議長自不得兼任之。其在本解釋公佈前已兼任者,應於兩項職務中辭去其一項職務。」

  基此,上開號解釋公布後,各級民意代表(如本文所指的地方民代)當選人宣誓就職民代後,若未辭去私立學校校(院)長等職務,或仍執意兼任學校校長、直轄市、縣市國民中小學校長遴選委員會委員,或直轄市、縣市教育審議委員會委員,或「家長會代表」並行使法定職權者,即應依《地方制度法》第五十三條第二項、第七十九條第一項第九款之規定,視為辭去民代職務,或應由自治監督機關予以解職!

  另外,釋字第一號解釋也強調:「立法委員依憲法第七十五條之規定不得兼任官吏,如願就任官吏,應即辭去立法委員。其未經辭職而就任官吏者,顯有不繼續任立法委員之意思,應於其就任官吏之時視為辭職。」同理,當選地方民代之直轄市議員、縣市議員,於其宣誓就職後,如以家長身分擔任家長會會員,雖無不妥,仍為現行法律所許。不過,地方民代仍「不宜」兼任家長會代表,因為另需遵守《教育基本法》、《公職人員利益衝突迴避法》等項法律之規定;更重要的是,如仍兼任家長會代表,且依相關法令從事若干公權力職務之行使者,不是所兼任之法定職務無效,即應視為已辭去地方民代,再不然就是,應由自治監督機關應依法予以解職!

伍、結論
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  地方民代以學生家長身分,成為當然的家長會會員,並未違反現行教育法令,亦不違背《地方制度法》或《公職人員利益衝突迴避法》之規定。但是,如果地方民代以家長會會員身分,當選為家長會的「當然代表」(即會長、副會長者),或經推選為「執行家長會代表職務」之委員或常務委員,並行使若干公權力時,即屬兼任地方政府之職務或名義。則按地方制度法第五十三條之規定應發生「兼任無效」或「視同辭去地方民代職務」或「自治監督機關得依法予以解職」等法律效果。反之,若「家長會代表」參選地方民代並獲當選,亦應在家長會和地方議會兩者中擇一,以維利益迴避原則。

  要言之,家長會本身雖非地方政府之所屬機關,惟民意代表作為家長會之家長委員會委員或會長等代表,仍有利益迴避原則之必要(可參照《公職人員利益衝突迴避法》第六條之規定);至於,家長會之代表若屬學校某項職務的「當然代表」或代表家長會參與校務時,且依法受託行使若干公權力時,自已構成《地方制度法》第五十三條第一項所稱之「其所屬機關、事業機構任何職務或名義」(政府職務或名義),自不得予以兼任。

  亦即,若地方民意代表因其家長會代表之故,而被推選為教師評審委員會、校長遴選委員會或學生申訴評議委員會等項法定組織之成員時,即屬前述法律禁止兼職之列,從而仍需適用《地方制度法》第五十三條規定之適用;至於,未成為家長會之參與校務的代表或當然代表者,則仍需適用《公職人員利益衝突迴避法》、《教育基本法》之規定。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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