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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

催生二○○六年新憲法的模式(一)

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


作者陳朝建*,本文業刊載於「國家政策季刊」第4卷第2期(民國九十四年六月),頁129-148,台北:行政院研考會出版。囿於部落格字數限制,玆分成數個段落連載之(特別說明:本文寫作暨審查期間為2004年10月至2005年4月)......

壹、前言

  民進黨草創於一九八六年九月二十八日,而就在二○○三年九月二十八日民進黨十七週年黨慶之際,陳水扁總統公開許下心願,希望民進黨可於二○○六年催生新憲法,並引起朝野政黨、國際社會的特別矚目,甚至直接衝擊兩岸關係的互動。

  對此問題,若先以台美關係互動過程為例,二○○三年十二月九日美國總統布希即宣布,反對中國或是台灣片面決定改變現狀;此舉則被政界、學界認為是美國對於台灣的憲政改革,已公開表示反對觸及主權問題憲改的立場[1]。

  對於美國的看法,學者出身且為第六屆(民進黨籍全國不分區)立委的前陸委會主委蔡英文則表示,若從國際法、憲法等法律角度觀之,即使台灣憲改變更國號以及重新確認領土範圍,亦不涉及現狀改變或主權變更的問題。主要的原因是,所謂的「現狀」並沒有明確的法律定義,僅有政治認知的不同,因此她認為外界(例如美國)對台灣憲改的看法,仍存有認知上的差距[2]。

  其次,為因應上開陳總統催生二○○六年新憲法的願望,可能已觸及主權變更的統獨問題,北京則將台灣的新憲改視為「政治挑釁」;因此,北京提出擬制定反分裂國家法予以反制,導致兩岸關係的互動近年顯得更為緊張。

  但陳總統則表示,無論是二○○○年總統選舉「新憲法、新國家」的競選承諾,抑或二○○三年民進黨黨慶的願望,催生二○○六年新憲法之憲政改革,仍不會碰觸極為敏感的統獨議題,且所有的憲改程序也會遵照法定的修憲程序為之[3]。

  近代政治史學者陳儀深也指出,即連憲法學者李鴻禧都曾透露,二○○四年總統選舉前,陳總統在民進黨內組成九人小組準備催生新憲法時,就清楚指明要以「制憲」方式推動;但未料選舉結果僅險勝,加諸選舉爭議不斷,故陳總統為向泛藍選民表達善意,「加上期間中國到處施壓、美國也不贊成台灣制憲」等項因素,所以才會有改採「修憲」途徑的念頭[4]。

  整體而言,關於上開說法,若返回學理觀點,則陳水扁總統所謂催生二○○六年新憲法的模式到底是「制憲」模式,還是「修憲」模式?不僅各界議論紛紛,即連陳總統都持保留或開放的看法,故值得予以深究。且如屬制憲者,則為何種制憲模式?如屬修憲者,又為何種修憲模式?抑或屬混合制憲、修憲的憲政改革模式?……等諸多問題,均亦應加以討論。

  爰此,本文擬以「催生二○○六年新憲法的模式」為題,對新憲法的催生目的、催生模式,以及催生進程等項議題,作統合性的說明。

貳、催生新憲法之目的

  憲法乃規定國家基本組織、政治權力分配、人民基本權利及基本國策之根本大法,故政府機關權力分際限制,政府職能之分配,以及被治者權利之保障,要皆以憲法為依據。更精確的說,筆者亦曾指出憲法不僅是規範人民權利義務及國家機關組織的根本法大法,憲法也是規範政治系統從事社會價值權威分配的說明書﹔同時,憲法還是一個國家內部政黨及政治精英間從事政治權力運作的遊戲規則,復為人民彼此之間所簽訂的社會契約。除此之外,若從國際政治或國際法學的觀點來看,憲法又為一個國家出生的證明文件,也是一個國家加入國際組織的申請書[5]。

  且一般而言,憲法並非靜止之概念,其乃孕育於持續更新的國家成長過程之中,故依據憲法條文對於現存狀況所為的憲政抉擇,亦不能排除憲法變遷的適用。尤其是,憲法作為國家的根本大法,在整個法領域之中,具有「政治法」的規範特質,因其生成與存續係取決於政治力量與政治共識,更緣於憲法的功能,主要即在規範政治權力的運作。因此,國家根本大法的變更,並非純粹抽象規範體系的演變,亦即憲法新秩序的建立,更不得不接納「法外」的政治決定因素,其理至明[6]。以下謹另就催生新憲法目的之不同觀點予以論述:

一、憲法理論的觀點

  憲法對多數人民而言,就是國家所有法律的母法,也是規範人民權利義務與國家機關組織的根本大法。實際上,民進黨催生新憲法小組的代表人,張俊雄亦曾撰「催生新憲法堅持大改革」一文對外公開表示[7]:

  就人民基本權利義務而言,該黨認為催生新憲法之目的是:(一)降低公民的投票年齡門檻,例如從二十歲降低為十八歲;(二)推動募兵制取代徵兵制,揮別「全民皆兵」的冷戰年代;(三)賦予公民投票複決修憲案的基本權利,實踐國民主權的基本理念。

  詳言之,張俊雄代表民進黨主張,(一)十八歲就可行使投票權為世界潮流,至少已有一百六十二個國家採納,佔全世界93%。民進黨自一九九六年起,就主張將投票年齡降為十八歲;(二)現行憲法第二十條仍規定服兵役為人民義務,將使軍力規劃結構產生困擾,並導致許多優秀科技人才和體育人才,亦因受限於兵役問題而中斷發展,所以主張改以募兵制憲法取代徵兵制憲法;(三)許多國家都規定修憲案應經過公民投票複決,或者允許由公民連署提出修憲案。因此,民進黨認為賦予公民投票複決修憲案的基本權利,才能實現真正的主權在民。

  其次,另就國家機關組織而言,民進黨認為催生新憲法之目的則至少應包括:(一)推動國會改革,亦即民進黨認為要提昇國會素質,就要從選舉制度的改革做起。民進黨主張「單一國會兩票制」,但國會總席次到底要多少?兩票制是「德國式聯立制」還是「日本式並立制」?單一選區如何保障婦女的參政權?這些問題都要催生新憲法(如修憲)才能解決。(二)重新定位中央政府體制,蓋民進黨認為總統公民直選之後,台灣的憲政體制已經朝「總統制」傾斜,但原來「內閣制」精神仍繼續存在,形成所謂的「雙首長制」。但「雙首長制」則有權責不清、制衡失靈、左右共制等缺點,所以主張中央政府體制必需透過催生新憲法予以重新定位。(三)其他部分,則如主張「五權分立」應改為「三權分立」,並取消「任務型國民大會」,以及完全廢省等制憲或修憲議題[8]。

二、權力政治的體察

  就權力政治的觀點而言,憲法應該是政黨與政治精英所設定的「權力遊戲規則」(rules of game of power)[9]。

  以權力政治的論點來說,張俊雄代表民進黨公開主張國會是否得對閣揆任命行使同意權時,表示國、親兩黨一方面主張嚴守法國憲法模式的雙首長制,卻又提出立法院應有回閣揆同意權之建議。然而,民進黨認為當初閣揆同意權之所以取消,係因為總統提名閣揆時,擬不再經國會同意使然[10];整體而言,就催生新憲法的權力政治而言,則代表無論是制憲模式,抑或是修憲模式,執政權的取得與否,以及如何取得等的確是憲法所設定的「權力遊戲規則」。

  不僅如此,民進黨認為總統選舉究採絕對多數決,抑或相對多數決,都是催生新憲法時必需碰觸的重大議題。例如,張俊雄認為在野陣營曾經一再大聲疾呼,總統應該以絕對多數決方式選舉產生;這種說法並非完全沒有道理,因為少數當選的總統確實會遇到政務難以推動的情況[11]。換句話說,單對民進黨而言,催生新憲法不僅可以具體保障人民的權利義務,亦將導致國家機關組織重組,但也會影響「權力遊戲規則」的重新設定,即連國會改革過程中的選舉制度之調整,也不例外[12]。

三、政治系統的見解

  政治系統論(Political System Theory)者,如D. Easton則主張憲法是整個政治系統從事社會價值權威分配的說明書[13]。

  實際上,按照政治系統理論的看法,憲法的制定也可以視為「公共政策」之一,換句話說,催生二○○六年新憲法亦屬政治系統的產出(output),是政治系統對周圍環境的壓力與要求所產生的反應之一。當然,這些壓力或要求,則包括特定團體或人民(例如:支持台灣獨立的選民,也被稱為台灣獨立基本教義派者)為滿足自己目標所採取的行動與主張。不僅如此,政治系統若為維持自己的生存和發展,另須面對各項壓力作出反應,而為社會價值的權威性分配[14],包括宣示甚至進行新憲法的制定。

  整體而言,以政治系統論觀之,陳水扁總統或民進黨主政的中華民國政府之所以喊出「催生新憲法」的口號,顯係台獨聯盟、台灣團結聯盟等獨派團體或政黨支持「制憲、正名、新國家」的壓力使然。但政治系統所面對的,卻不是只有內環境,還包括外環境的壓力。因此,誠如前述,或許在二○○四年總統選舉之前,陳總統希望民進黨內九人小組能以「制憲」方式,逐步催生新憲法;未料選舉結果並不如預期,儘管陳水扁依然險勝,惟仍需面對泛藍選民「不支持制憲」的壓力,以及中國、美國、日本等國際社會的反彈,從而被迫放棄形式上的制憲,轉而追求實質上的修憲[15]。

  不過,若以「手護台灣大聯盟,台灣制憲運動」的網際網路資料觀之[16],即可發現對於獨派團體而言,台灣早已是獨立國家,不需透過制憲追求獨立;他們之所以強調「制憲」,是因為「中華民國憲法」的規範並不符合台灣作為獨立國家的現狀。質言之,對獨派團體而言,「制憲」的目的是為「國家正名」而非為「追求台灣獨立」[17]!

四、國際政治的理解

  不過,國際政治或國際法學者,也都認為憲法是國家出生的證明文件,更是一個國家加入國際社會的申請書。例如,學者C. Schmitt就認為「憲法誕生,國家出生」、「憲法消逝,國家滅亡」[18]。也就是說,對中華人民共和國而言,一九四九年中華人民共和國憲法的制定施行,已確認新中國的誕生[19];同時,新中國得以中華人民共和國的名義取代中華民國參加聯合國。

  同理,對獨派團體而言,他們也會強調只有台灣新憲法的誕生(或只有催生台灣新憲法成功的話),才有真正的台灣國(或台灣共和國);也唯有如此,台灣始得以台灣國(或台灣共和國)的名義正式取代中華民國,重返國際社會,例如參加聯合國等國際組織[20]。

  此外,擔任亞洲安保論壇幹事的日本學者宗像隆幸,即著有「制定台灣憲法就能確立主權國家與民主主義,進而讓台灣得以加入國際社會」之手冊,並撰文強調制憲運動的重要性。他從外交政策的失敗導致台灣遭國際社會孤立,而聯合國也承認台灣的國際法地位未定談起,說明在中華民國憲法底下,將無法確立國家主權及民主主義,進而談及台灣處境,強調只有制定台灣憲法,才能突破在國際社會的排擠;制定屬於台灣自己的新憲法,更是身為主權者的台灣人民應有的基本權利[21]。

  整體而言,若回到國際政治或國際法學的觀點來說,果爾新憲法可以象徵新國家的出生或存在,並可以作為加入國際社會的申請文件;則二○○六年新憲法的催生,若涉及形式制憲者,當然就可以作為新國家誕生的認定依據。但反過來說,若二○○六年新憲法的催生,不涉及修憲而係依原有修憲程序作憲法內容的實質調整者,似不宜解讀為新國家的誕生。


(待續)

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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