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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 陳朝建教授

地方制度法專題:自治事項與委辦事項之劃分基準

文 / 陳朝建教授
【台灣法律網】


本文所談的並不是自治事項與委辦事項之差異,而係決定某事項為自治事項,抑或為委辦事項的基準應該為何?又之所以會有本文的撰寫,是因為近期筆者與其他研究同仁正在進行這個領域的研究[1]……


  依照總統府網站資料與蔡茂寅博士(國立台灣大學法律學院專任教授)的研究成果,中華民國憲法自第107條至第110條,逐條規定中央專屬管轄事項與省、縣自治事項,並於第111條規定剩餘權的分配基準。不過,這種中央與地方之權限一併規範的結果,仍產生兩者權限不清的問題,而且從規範形式上來看,也有「中央優先、下降分配」的偏頗之處[2]。

  另外,依憲法增修條文第9條授權制定的地方制度法,雖對中央與地方的權限分配,採取列舉自治事項,而以其餘為委辦事項的規定方式(第18條至第22條參照)。但此種規範亦非適當,一方面限縮了自治事項的範圍,另方面從結果上來看,也顯然不當地擴大了委辦事項的範疇。同時,因為委辦事項並無嚴格的法律保留原則的適用(地方制度法第2條第3款參照),有時中央基於經費負擔的考量(財政收支劃分法第37條參照),也故意模糊自治事項與委辦事項的區分,造成實務運作的更加困難。

  因此,蔡茂寅教授主張在人民主權的理念下,中央與地方之權限劃分,應該原則上尊重地方,只要地方能處理之事務,即劃歸給地方,中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務;只要下級地方自治團體能處理之事務,即不應劃歸上級地方自治團體。亦即,應採取「地方優先、上升分配」的理念。具體的設計基準如下:

  第一,應扣除完全不具地域性質之事務,並將之劃歸中央辦理,例如司法權的行使。

  第二,再視其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定,若答案為肯定者,即應劃歸中央,如答案為否定或難以一概而論者,即應劃歸地方或採對地方有利的推定。

  第三,除了應由中央辦理的事項以外,其餘事項原則上推定為地方自治事項,因此,委辦事項即應予以限縮,並盡可能明確化。

  第四,具有「共同辦理事項」性質之事務,應由中央與地方合作,各自以其責任辦理。

  第五,中央與地方間的權限劃分,除了前述實體標準外,應該同時考慮程序保障機制的建立,以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議,由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項,模仿零基(zero-based)預算的歸零精神,會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立,以及以新生事務的權限歸屬時,應該讓地方有充分的參與,並建立地方參與的機制,以落實人民主權、地方自治的民主精神。

  實際上,對於類似的研究主題,即自治事項與委辦事項之劃分基準而論,如先就實務見解來說,台灣省政府曾於民國62年2月12日依中央有關部會會商結論研訂「台灣省縣市自治事項與委辦事項劃分辦法」草案(台灣省政府,1973),主要內容為:

  ……下列事項為縣市自治事項(第2條):一、由縣市立法並執行之事項;二、由省依法授權縣市立法並執行之事項;三、由省立法交由縣市執行,其經費依法由縣市負擔之事項;四、除法令另有規定外,凡不須呈請上級政府核准即可執行之事項。

  以下事項則為委辦事項(第3條):一、由省立法交由各縣市執行其經費未依法由縣市負擔之事項;二、縣市奉上級命令辦理之國家行政,其經費悉由上級負擔並對上級負責之事項。

  縣市自治事項與委辦事項發生疑義時應依前二條規定原則劃分之,如仍未能解決時,應報由上級政府核定之。(第4條)

  除本原則例舉事項外,凡有關人事主計及一般行政未能列舉者,應依有關法律辦理。……

  但黃錦堂博士(國立台灣大學政治學系暨研究所專任教授)在他所主持的研究案中(黃錦堂總主持,「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」,1999:144-147),批評:「單純以經費負擔能力,即以上級政府是否撥給經費作為權限劃分的原則,學界有不同意見:以撥款經費來推斷,對於縣市自治權之保障不利,蓋以經費為準,有淪為金錢思維的單向決定,對於政府為民服務的本意將有所損害,若中央不撥款的業務,地方是否仍會以自治事項而擔負責任令人存疑?屆時地方會受限於經費之有無而任中央操控,將有違地方自治之精神,更會以經費有無做為斤斤計較的避責藉口。」

  又民國79年國是會議憲政改革策劃小組,亦曾就中央與地方權責之劃分,綜合學者專家意見,提供如下原則(國是會議,1990):

  (一)縣市自治事項與上級政府委辦事項,應由省政府依據憲法第108條、第110條及台灣省各縣市實施地方自治綱要之規定,訂定單行法規,明確劃分列舉之。

  (二)依法應由省立法並執行之或交由省執行之事項,謂之省自治事項。

  (三)中央事項省自治事項,交由縣市執行者,謂之委辦事項。委辦事項委辦機關應從嚴管理。

  (四)由於中央委辦事項與自治事項未能釐清界線,致有委辦事項之經費須由地方分擔,在財政不足的情況下,益增其困難,故劃清自治事項與委辦事項,而自治事項經費,由自治機關自行負擔,委辦事項的經費,則由委辦事項負擔之,則可以減輕地方之財政負擔,對於充實地方財源自有助益,亦可提高自治之能。

  筆者贊成黃錦堂教授的看法,同樣也認為上開權限劃分原則的缺點在於:一是同樣淪為以「經費負擔」作為中央與地方權限劃分的依據,與1973年台灣省政府的見解並無實質差異;其次,將立法義務轉為省政府訂定,與目前省政府並無立法權的憲法規定業已脫節,從而也很難具備所謂的可操作性,即將之應用於特定的專業行政法規上。

  另在省縣自治法、直轄市自治法實施的年代,即1994~1998年期間,內政部也曾有「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想,主要內容是:

  (一)自治事項與委辦事項應以憲法、省縣自治法、直轄市自治法及相關法律規定為依據,本均權制之精神予以區分。

  (二)省自治事項、縣(市)自治事項、鄉(鎮、市)自治事項及直轄市自治事項應依省縣自治法第12條、第13條、第14條及直轄市自治法第11條所列舉之項目為依據。省縣自治法、直轄市自治法未列舉之事項,除憲法第107條所列舉由中央立法執行之事項外,由中央主管機關依憲法第111條規定之精神以法律劃分賦予之。

  (三)各級地方自治團體辦理各自治事項範圍、權限及與中央、上下級地方自治團體辦理事項之分際,依左列規定為之:有相關法律規定者,依法律規定之事項、權限為劃分的依據。無相關法律規定者,各級地方自治團體對該自治事項相關業務有屬於該團體一體之性質者,該團體有充分辦理之權限,惟不同層級自治團體均有與上開相同之事項,為避免上下層級重複辦理,其分工省以立法、宣導及監督為主,縣市及鄉鎮市以執行為主。地方自治團體之自治事項,相關法律未明定得授權下一級地方自治團體辦理者,應避免授權下一級地方自治團體辦理。憲法第107條列舉由中央立法並執行之事項(中央專屬事項)委由省、縣政府、縣市政府或鄉鎮市公所執行者,為中央委辦事項;省自治事項委由縣市政府或鄉鎮市公所執行者,為省委辦事項;縣自治事項委由鄉鎮市公所執行者,為縣委辦事項。委辦事項係強制性任務,下級政府對於上級政府所委辦之事項不得拒絕,依上級政府法令,確實執行。

  (四)中央主管機關、省政府、縣市政府對於委辦下級政府之事項,應考量下級政府的執行能力,並應負擔該事項所需經費,而委辦事項的方式亦應以法律、法規、規章為之。

  (五)各級地方自治團體辦理業務有關之組織、人事、主計等及一般行政業務,應依相關法律及其授權命令之規定辦理;法律及相關授權命令未規定者,各地方自治團體得依需要自行訂定辦法辦理。

  在此,筆者與陳慈陽博士(國立台北大學法學系專任教授)經過討論後,則認為內政部「自治事項與委辦事項區分原則」草案的構想,最大的缺點就在於自治事項與委辦事項的決定係取決於「法律規定」,但未能充分辨明「法律上的自治事項」是否合於「憲法上的自治事項」之要求。倒過來說,如僅以「法律規定」作為自治事項與委辦事項的決定基準,就可能產生部分「憲法上的自治事項」,經過「法律規定」後,卻成為「法律上的委辦事項」;或是「憲法上的委辦事項」(如憲法第108條),經過「法律規定」後,卻成為「法律上的自治事項」之怪象,實不可不慎!

  另以昔日以來學界的其他研究成果即相關研究來說,高永光博士(國立政治大學中山人文所專任教授)也曾在「中央與地方權限爭議問題研究」(高永光總主持,2001)的研究報告中指出:「中央與地方權限爭議時起,肇因於權限劃分法源不明確及專門的爭議協調機制尚未建立。憲法第107條至第111條,以及地方制度法第18條至第20條為中央與地方權限規定之法源。地方制度法雖較憲法、以廢止的省縣自治法及直轄市自治法之規定具體明確,但對於長久以來存在的自治事項與委辦事項之定義、定性及判斷標準問題之解決,似無太大實益,尤其面對權限爭議的根本解決之道,在於建立權限劃分標準與擬訂自治事項施行細目,故在民國62年,台灣省政府曾研訂「台灣省縣(市)自治事項與委辦事項劃分原則」;民國79年憲政策劃小組也曾提出區分原則;民國84年內政部擬訂「自治事項與委辦事項區分原則」草案。此外,台灣省政府研究發展考核委員會及行政院經濟建設委員會皆曾委託學者研究權限劃分問題,甚至提出自治事項細目及自治事項劃分施行綱要。依地方制度法第22條規定,內政部應提出施行綱要,但迄今尚未提出,卻在現今行政院送立法院審議的地方制度法修正草案中刪除本條之規定,殊為不當。」

  整體而言,高永光博士在上開研究案中,並建議修正地方制度法第22條為:「第18條、第19條之自治事項,涉及中央及相關地方自治團體之權限者,由內政部會商相關機關擬訂『中央與地方權限區分法』,報行政院核定。」不過,高永光博士仍未就「中央與地方權限區分法」的應有基準尤其是法條內容予以草擬,而有待後續的研究發展並予以補充清楚。

  除此之外,趙永茂博士(國立台灣大學政治學系暨研究所專任教授)則在「中央與地方分權問題暨地方府會關係之研究--省(市)與縣(市)政府案例分析」的研究案(趙永茂等,1998),指出:「在中央與地方分權問題部份,就立法權、執行權、自治事項與委辦事項劃分、國土規劃權、人事權、財政權、組織權、地方自治爭端解決等八項當前重要問題分別以專章深入探討,而發現現行中央與地方分權爭議之所以層出不窮,係因為自治事項與委辦事項劃分不夠清楚、細膩所致。同時,地方自治團體之自治立法權力有限,中央與地方政府間缺乏制度化的協商溝通管道,中央與地方財政資源分配未臻合理,有關地方自治之中下游法規未能全面配合修正,中央與地方分權問題缺乏有系統而合理的解決途徑,都形成中央與地方權限爭議之原因。」這項研究成果與上開高永光博士的研究成果,甚或本計畫主持人陳慈陽博士的研究成果(如「地方自治權限爭議之解決」,1998/04/03發表於,「地方自治與行政法學」學術研討會,並刊登於中興法學第四十四期),都是聚焦在中央與地方權限爭議之案例、原因與解決途徑,並非以建構中央與地方之間的權限劃分準則為主。當然,陳慈陽教授,另在氏著「中央與地方立法權限劃分問題之研究」一文中(陳慈陽,1997:256-295),試圖引介適合於台灣地區的權限劃分原則。

  不僅如此,李惠宗博士也曾在「中央與地方權限劃分之研究」的研究報告中(李惠宗,1997),則曾提出過一項「劃分原則」,內容為:

  ……(一)本原則依憲法與省縣自治法第12條至第14條規定擬定。
  1.省立法並執行之事項(憲法第109條;省縣自治法第12條),係省自治事項。
  2.由縣(市)立法並執行之事項(憲法第110條;省縣自治法第13條),係縣市之自治事務。
  3.鄉(鎮、市)自治事務依省縣自治法14條。

  (二)本表未列舉事項,以該事務下列屬性為判斷原則。
  1.與住民切身關係(地域關係)。
  2.行政效率。
  3.是否有權力作用。

  (三)事務若為地域關係事務,鄉鎮市亦有能力處理,且屬非權力事務,如印鑑證明之發給、垃圾之清運等,屬鄉(鎮、市)事務。鄉鎮無法執行或怠於執行,限於業務自治事項以上之事務(包括委任事務,但不包括自願性自治事務)由上一級地方自治監督機關代執行之。若為權力性事務,須有省法規或縣規章之授權。

  (四)縣(市)為核心之地方自治團體。鄉鎮無能力處理之事務,均由縣(市)代處理之。省、縣(市)有同種事權,由省訂定法規、由縣(市)執行。

  (五)縣(市)處理其自治事項時,具有規則制訂權、規則解釋權、計畫權、行政處罰權,並得直接作成各種行政處分。

  (六)省係廣域行政單位,綜合、協調各縣(市)之行政。省自治事項包括省立法(省法規)、實施計畫之擬訂及行政處分之作成。

  (七)中央委託省(市)或縣(市)之事務,依個別法令定之;省委託縣(市)辦理之事項,依省法規個別定之。委辦事項由委辦機關負擔經費。

  (八)事務屬性有爭議時,屬憲法解釋或統一解釋法令事宜,先聲請司法院大法官會議解釋。……

  以李惠宗博士的研究成果來看,實際上已為「權限劃分原則」(或權限劃分基準)的奠定雄厚之基礎研究,惟仍有兩項問題必須克服:一是該項研究係在省縣自治法、直轄市自治法時代為之,囿於主客觀環境部分改變的關係,能否全面應用於地方制度法,不無疑義;二是李博士所提的權限劃分原則,是否能夠在教育法規之外,亦應用於其他專業法規,也有待後續研究的累積。

  另黃錦堂博士在「中央與地方權限劃分暨相關法制調整之研究」的研究報告案中,仿造日本「地方分權推進法」之規定,(黃錦堂博士總主持,1999)曾提擬訂「自治事項劃分施行綱要」草案(草案內容非常精密,惟在此省略)。整體而言,就黃錦堂博士的研究成果來說,相當具有參考價值,應該予以肯定。不過,筆者與陳慈陽教授另認為,地方制度法本條所指涉及中央及相關地方自治團體之權限者,由內政部會商相關機關擬訂施行綱要,報行政院核定,是指內政部得會商相關機關擬定所謂的「自治事項施行綱要」作為中央與地方間權限劃分的細部依據﹔據此,內政部亦得擬定「自治事項分工表」、「委辦事項分工表」輔助此「自治事項施行綱要」的不足,不過是否符合法治國家的「法律保留」要求,即重要事項應以法律定之,則非無疑義?

  其次,筆者認為如依日本地方分權推進法第四條之規定,則凡涉及國際社會活動攸關國家存立之事務;凡國民期待有全國統一定案之事務;凡地方自治團體希望有準則性之事務;凡具全國規模受全國矚目之施政方針與經濟事業之事務;以及國家本即應責任之其他事務者,均應為國家事務即中央事務,其若成為地方事務者,亦應為地方自治團體之委辦事項,且委辦事項不得任意變更為委任事項,成為地方自治團體自治事項的一種而加重地方自治團體之負擔(陳朝建,2002),非不得成為權限劃分之基準,更能符合「地方優先、上升分配」的地方分權理念。

  另外,筆者也認為凡與居民具親近性之事務(即與人民的食、衣、住、行、育、樂有直接關聯之事務);凡就居民的觀點而言,適合由地方自治團體辦理之事務;以及凡從地域的角度而言,適合地方自治團體本於自主性綜合規劃之事務者,則應為地方自治團體之事務,始成為直轄巿、縣巿甚或鄉鎮巿之自治事項。此等依各該事務之性質、事務之利益所涉及地域範圍以及考量地方興辦能力與意願,正應是上開所謂之「自治事項施行綱要」之應有的核心內容(陳朝建,2002)。

  無論如何,承前所述,蔡茂寅博士所提出的中央與地方之間的權限劃分原則,是最為可行的方案。蓋他認為:

  (一)應扣除完全不具地域性質之事務,便宜上並將之劃歸中央辦理,例如司法權即是。

  (二)其次是其性質上是否有地方不能或不宜辦理之特色而定,如若肯定者,即應劃歸中央,如若答案為否定或難以一概而論者,即應劃歸地方或對地方有利的推定。

  (三)扣除應由中央辦理之事項以外,其餘事項原則上推定為地方自治事項,因而就委辦事項同時予以限縮,並進可能明確化,具體作法可檢討於地方制度法增訂委辦事項附表或另行授權訂定委辦事項一覽表。

  (四)確立共同辦理事項,依其見解一事務被歸為地方自治事項,亦非中央就此可完全撒手不管,毋寧在通常情況,中央與地方應該分工合作,攜手完成該事務,才能符合地方自治之精神與國家存立之目的(蔡茂寅,2003,載於中國地方自治月刊)。

  又蔡茂寅博士並在後來的「中央與地方夥伴關係之研究─權限劃分與爭議協調機制之建立」研究報告中,再度強調這樣的觀點並予以擴大修正(蔡茂寅,2004),而如本文前半段所載[3]。總之,他的見解與黃錦堂博士的見解,都具備一定甚或相當程度的參考價值,而值得後續的研究者與筆者繼續援用修正,再進一步找出更為適合的權限劃分準則。

------------------備註-------------------
[1] 正因為如此,本文的撰寫另需感謝陳慈陽教授、卓達銘主任(桃園縣議會法制室主任)與蘇玉坪警務正(內政部警政署法制室警務正)的協助;另部分資料則是來自於黃錦堂教授的教學網站(http://ccms.ntu.edu.tw/~hwngntn/),特此說明。

[2] 不同於此,蔡茂寅教授則主張「地方優先、上升分配」的權限劃分準則。

[3] 亦即,中央與地方間的權限劃分,除了前述四項之實體標準外,應該同時考慮程序保障機制的建立,以補實體基準之不足。較極端的作法甚至可以召開全國權限劃分會議,由中央與地方分別就其目前各自辦理中之事項,模仿零基(zero-based)預算的歸零精神,會商決定每一事務應該歸屬中央或地方。在中央與地方權限劃分基準之建立,以及以新生事務的權限歸屬時,應該讓地方有充分的參與,並建立地方參與的機制,以落實人民主權、地方自治的民主精神。

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作者簡介
陳朝建(陳誠老師)
Macoto Chen, Ph.D. in Political Science, NTU
現職:銘傳大學公共事務學系暨研究所專任助理教授
專長:憲法、地方制度法與法律政策分析
專著:陳朝建,地方制度法精義—逐條釋義與實務見解,2002。
2002年國家考試高考二級一般民政科榜首及格
1997年公費留學考試碩士後赴歐德國地方自治法學組榜首
1994年國立中興法商學院法律學研究所公法組備取
部落格化的台灣政治法律學院 http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423
陳誠法政專業教學網 http://mypaper.pchome.com.tw/news.php/macotochen/

 

 

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