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國會助理法制化的評估

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


我國憲政體制兼有總統制與議會內閣制之色彩,以致於國會立法院的功能定位亦雜有兩種制度的特徵,而影響到立法委員的問政行為,更影響到國會助理的角色設定。

在典型的議會內閣制國家如英國,政府內閣由國會多數黨組成,「英王最忠誠的反對黨」則組成影子內閣,立法以政府法案為優先,因立法與行政合一,皆為執政黨所掌握,因此立法效率極高。國會領袖如各委員會之召集人則依資深制決定,議會的質詢與辯論,原則上則由兼任內閣部會首長的執政黨議員與影子內閣議員擔綱,政策辯論的主要效果,則在為反對黨保留歷史記錄。在此一制度下,資淺的議員在議壇上並無發揮的空間,議員對於國會助理的需求普遍不高,反而因為各政黨的國會黨團才是政黨決策的中心,黨團和國會幕僚功能的強化,才是國會制度中最重視的問題。

在典型的總統制國家如美國,由於採行嚴格的權力分立制,國會的立法權不容總統領導的行政部門任意涉足,所以政府法案必請執政黨議員代為提出,而與其他議員之法案立於平等競爭的地位,國會則通過聽證會邀請政府官員列席說明來了解政策動向,以立法和預算來制衡政府。由於立法與行政分屬不同政黨的分立型政府,在美國選民對於分裂投票的偏好下,幾乎成為美國政治的常態,加以嚴格的權力分立,立法權被賦與制衡行政權的天職,因此每一位國會議員都身挑肩負著制衡政府與善盡立法的重責大任,角色吃重,乃需要依賴大量優質的國會助理來協助其問政。美國的國會助理有「非民選的民意代表」的別稱,由此可見其政治上的份量。

我國雖有行政院內閣之設置,首長需到立法院備詢,但因議員不得兼任官吏,所以又帶有嚴格權力分立的色彩,因此執政黨立委亦有制衡監督行政院的責任。此外,由於過去立委選舉制度為單記不可讓渡投票複數選區制,立委在選區要面臨同黨和他黨候選人的競爭,對於政黨紀律的服從性相對降低,故而造就了立委問政行為上強烈的單兵作戰風格,立委乃需要大量的助理為其打理國會議事與地方服務事宜。但在第七次修憲之後,立委選舉制度已改變為單一選區兩票制,政黨提名成為區域選舉成敗的關鍵,而全國不分區選舉又以政黨為投票對象,加以總統直接民選制度強化了選民的政黨認同,因此政黨的團隊作戰功能勢必將凌越立委個人的單兵作戰,職是之故,各政黨無不在加強政黨的內造化,使立法院黨團與中央黨部的政策部門人事同步,如此一來,立法院未來的制度規劃,必然會朝向加重各政黨黨團的功能,政黨辯論和協商,當會逐漸取代立委個別的議事,而主導著國會政治的發展。假使此一推論不錯,則立委助理的工作重點,將會從法案和政策研究,轉向選民服務,黨團助理的強化,反而成為當務之急。

由於我國的憲政民主仍在發展當中,政治文化尚未定型,因此國會助理制度也就呈現出過渡的色彩,猶待清楚的定位。依筆者之見,我國國會助理制度的最大特點,就是立委個人化助理的傾向,因為著重立委個人化之問政需要,因此國會助理隨立委個人所需的功能不同,難以以同一標準加以甄別和衡量考核,也因此,國會助理難以納入立法院編制,也難以納入公務人員體系當中。其次,在立委個人化的情況下,法案助理與行政助理並重。前者負責立法院內協助立委問政,後者則從事選民服務,鞏固立委支持者的忠誠度。但筆者則預測,由於黨團將逐漸承擔重要的法案助理角色,行政助理的角色將日形重要。而當前的立委個人化服務的傾向,導致統一的管理標準之難以劃定,這乃形成國會助理法制化道路上的重大障礙。

實際上,立法委員問政表現(表演)的良窳,完全繫乎事前幕後的幕僚作業是否紮實,甚至當立法委員個人無暇分身他顧的時候,國會助理還要擔負起國會議員的部份工作和責任,所以國會助理的專業素質和職業倫理,不但會影響到立法品質,也可能會使行政部門的廉能備受挑戰與考驗。故而依筆者多年在立法院的參與和觀察,筆者認為,國會助理法制的建立,仍有其優先需要處理的重點,一為國會助理身份權益的保障,另一則為國會助理行為的規範。

現行法制中有關國會助理的規定,在身份方面,首要者則見於〈立法院組織法〉第三十二條:「立法委員每人得置公費助理六人至十人,由委員任免;立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理均採聘用制,與委員同進退;其依勞動基準法所規定之相關費用,均由立法院編列預算支應之。」由法文可知,〈立法院組織法〉所納入規範的,是立法委員本人的公費助理,由立法院編列預算來支應有關的薪給和辦公事務支出。至於立委個人在公費助理名額之外自聘的助理,自然由委員自行負擔其薪給。不過,我們要指出的是,〈立法院組織法〉有關國會助理的規定,僅止於確認委員個人所屬的公費助理的助理費和辦公事務經費由立法院支應而已,並不包括黨團助理,更遑論國會助理個人身分的保障。

筆者認為,立法院各黨團既已法制化,而有所規定於〈立法院組織法〉,且黨團未來將成為立法院議事的重心,則黨團助理的強化,當為當務之急,因此乃有必要增訂黨團法定公費助理的員額。

其次,由〈立法院組織法〉的規定可知,國會助理的身份為勞工,僱主實為立委。事實上,助理費並不是針對助理個人來給付,而是全交立委來統籌運用,由立委決定給付的薪資後,再由立法院直接撥付給助理個人,所以公費助理和立法院之間應無權利義務關係,立法院是代位立委給付薪資與助理的。之所以會出現委員個人調整資深與資淺助理間待遇的現象,以及有「人頭助理」冒領公費的情況,都在在顯示我國國會助理立委個人化服務的特色,因此,如因立法院提供一定名額公費全額補助立委作為助理薪資,就主張改變公費助理身份為公務人員者,胥知,權利與義務必須相當,倘若公費助理欲享有公務人員的福利,則亦當盡公務人員同等的義務,公務人員之考選、任用、陞遷、俸給、福利、考績、保障、培訓、退養、撫卹等人事制度,則亦將接合於公費助理,但這卻是最為困難的法制工程,因為,這勢必要將立委個人化的公費助理轉化為立法院內制度化的公務人員,而需同時接受立法院祕書處的監督,這與立委個人助理工作的性質是否相符,又面對一、兩百位領導風格殊異的立委,立法院人事部門要如何與之共處,都有其管理制度設計與實務上的難處。況且立法院本身亦有幕僚部門,如法制局、預算中心等,亦為立委全體提供各種服務,一旦出現公費助理與立法院院內單位編制研究人員勞逸不均的情形,對於國會人事的管理和立法功能的發揮,必然會造成諸多困擾。以往國會助理最為重視的是影響到退養的年資問題,在〈勞工退休金條例〉通過之後,適用〈勞動基準法〉的公費助理亦可適用同樣制度,所以影響公費助理身份權益保障最鉅的問題,今天已經不復存在。國會助理的退養無虞,才可以使國會助理無後顧之憂,而鼓勵其更加勤勉任事,願意把國會助理作為終身的事業。

要提升國會助理的專業形象和功能,法制化的重點,筆者認為,應當是如何強化國會助理工會的專業自治,如使之成為義務性與強制性的專業組織,並且由國會助理工會來擔當公費助理資格審定和專業培訓的任務,可能是一個可行的方向,立委換屆改選後,新科立委就是從國會助理工會會員中去挑選助理,而有志於國會助理工作歷練的人士,也必須先接受工會和立法院祕書處合辦的職前訓練,並成為工會會員,才能受聘為助理。國會助理由立委依其個人之所需聘用,所以任用資格的規定並無實益,但是,如果我們認為提高國會助理素質有助於立法品質的話,則就法定公費助理的任用資格加以規定,就會引導立委聘用助理的需求和心態。

關於國會助理行為的監督,則可見於〈立法委員行為法〉。該法將公費助理列為立法委員關係人,禁止立法委員行使職權不當增加其本人或其關係人金錢、物品或其他財產上之價值。但自聘助理卻未納入規範,使該法立法出現重大漏洞。筆者認為,自聘助理雖未領取公費,但如果要享有公費助理其他在立法院內的同等待遇,則亦應與公費助理等量齊觀,納入同一規範。此外,如果國會助理工會能納入自聘助理,工會亦可基於專業自律之要求,對於自聘助理的行為有所規範和提醒。
  
國會助理工作吸引人的地方,不在於消極的權益保障,而在於接近各種公共資源,增加了許多成就的機會。因此,國會助理日後轉行投身學界、政界、甚至產業界者,乃所在多有。筆者乃認為國會助理的法制化,應採取低密度的立法,在我國憲政民主還在變動發展的階段,保留一定的制度彈性,而更應鼓勵國會助理的專業自治,以貢獻於我國的憲政經驗成長和國會法理的探索。


(本文在立法院國會助理工會於民國九十五年三月四日上午十時假立法院紅樓一零一會議室舉辦之《國會助理法制化》第一次研討會宣讀)

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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