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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 曾建元教授

論台灣修憲與選舉政治

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


民主政治的最基本程序性要求,就是統治機關由被統治者透過公平、誠實、定期的競爭性選舉產生。要測度公平、誠實或自由、平等這些抽象價值並不見得容易,但定期的選舉,在外觀上卻必然可以做到與民主政體的神似。

戰後台灣於戒嚴不久即舉辦地方自治選舉。在中國國民黨戒嚴體制的威權統治下,這種地方層次的選舉,對於國家統治權的更迭,並不會造成任何影響。因此,這是一種政治忠誠的動員,國民黨政權並不會因此而被承認是民主政體。這種選舉有助於國民黨統治權力的強化。因為,國民黨透過對於選舉結果的某種程度的控制,並且以政、經資源交換地方政治精英的支持,來證明其統治的民主正當性。另一方面,選舉則產生了地方派系。地方派系憑藉著在選舉中及勝選後獲取的政、經資源自我延續。國民黨則挾雄厚的中央政、經資源在派系之間維持平衡,以創造自身的最大權力空間。

解嚴和民主化以後,中央民意代表席次對台灣人民全面開放。原本侷限於地方層次的選舉政治,迅即向中央全面擴散。隨著國民黨維護政權的需要,地方派系的政治勢力大量受到拔擢,隨之全國化,而對於全國中央政權的更迭產生舉足輕重的影響。各種民選公職職務及其選舉,遂成為各地方政治勢力合縱連橫分配政、經資源的重要機制。在中央民意代表選舉中,立法委員居於最重要的地位,因其為實質的國會議員,掌握著立法和國家預算大權,能夠參與國家重要決策的形成。相形之下,國民大會代表雖然擁有修憲權和三院人事同意權,但國大會期有限,且畢竟皆非日常行使的權力,因此它的政治地位與民間聲望遠遠不及立委。結果是,一方面國代成為政治人物進階立委或其他公職的培育所,從而抒解了地方上的參政壓力;另一方面,則因為既有國大體制無法滿足民選國代的權力意欲,促使國大尋求擴權而引致它與立法院職權間的高度緊張關係,乃不斷引發兩個機關間相互批評的所謂「蟑螂與垃圾大戰」的風波。這就使得國會制度改革的問題在憲政改革過程中遲遲未能端上議程。

國會改革的問題,根本的關鍵乃在於確立立法院國會地位的同時,又能保留國代以提供作為地方政治操作的空間。1996年國家發展會議,新黨提出停辦國代單獨選舉的方案,獲得國民黨和民進黨的支持。該一方案,將國代改由依附總統選舉之政黨比例代表制產生。其立意在於:

(一)削除國代與選民的直接委任關係,使其於民意代表性上無法與立委抗衡;
(二)增加政黨通過黨紀對於國代的控制,以避免國代濫權;
(三)國代依附總統選舉產生,使國代候選人的政治生命與總統選舉連在一起,迫使國代候選人扮演地方樁腳的角色,有助於競選活動的深入地方基層;
(四)保留國代職位,可作為政黨與地方派系政治交換的籌碼,也使地方派系在政治資源分配上擁有彈性。

此一方案雖為掌握國大多數席次的國民黨與民進黨分別列入1997年黨版修憲方案當中,但國民黨因黨籍國代的反彈沒有堅持,以致胎死腹中。該次修憲,部份國民黨籍國代一度為此而與反對凍省的宋楚瑜省長勢力相結合,幾乎招致修憲破局的命運。

國民黨為了避免黨籍國代的反彈,影響到自己2000年總統大選中的佈局,此後不再倡議停辦國代選舉。但以廢除國民大會機關此一五權憲法象徵作為職志的民進黨,則仍鍥而不捨。民進黨成功地利用國代延任2年4個月,誘使國民黨國代倒戈支持其所提案的國代依附立委選舉之政黨比例代表制方案,而完成1999年的修憲。該一方案的精神與依附總統制最大的不同之處,主要為國代依附立委選舉產生,國代將成為立委選舉中地方派系的換票工具。國代的民意基礎依附於立委之上,從而可根本地解決國大與立院的權力衝突,有可能打開以確立立院為單一國會地位的國會改革的契機。該一方案沒有得到連戰所領導的國民黨修憲策劃小組的認可,同時使國民黨利用國代選舉為總統選舉綁樁護航的目的落空。因此,國民黨黨中央反對該案的立場可以想見。但陳水扁亦曾力阻該一修憲方案。原因是﹕輿論對於國代延任案普遍反應不佳,他深恐由民進黨推動此案,會影響他的總統選情。

2000年總統大選結果,原本聲勢高漲的宋楚瑜因利用中興票券私侵國民黨公款疑案而受重挫。陳水扁脫穎而出。司法官大法官旋即宣佈第499號解釋,宣告第5次修憲條文因延任案違反民主原則而全部失效,第4屆國代選舉必須重新舉辦,並於總統就職前完成。此時,宋楚瑜親民黨勢力正待拓展政治舞台。總統選舉敗選導致地方勢力瀕臨解組的國民黨,以及擔心因親民黨崛起而泡沫化的新黨,皆為了防堵親民黨政治版圖的擴張而贊同停辦國大選舉,將國大虛級化的任務型國大方案應運而生。第六次修憲因此得以達成,而立法院作為單一國會的地位終告成立。

(2001年8月9日定稿於中國北京市友誼賓館)

〔本文宣讀於《客家文化與兩岸發展》2001兩岸學術研討會;該會主辦單位是國立台灣大學2001台灣大學兩岸學術文化交流訪問團;地點在北京大學中文系。〕

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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