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動員戡亂時期臨時條款半世紀的變遷動力(上)

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


《動員戡亂時期臨時條款》在實效上,於動員戡亂時期具有位階高於《憲法》的效力。過去憲法學界喜歡爭論《臨時條款》的法律性質,最後總有戰時憲法和憲法破棄兩種極端的見解出線。其實,從實效性來看,它不折不扣是戰時憲法。因為,它的內容對於台灣國家與人民均起了法的拘束作用。

欲了解台灣在國民黨威權統治時期的憲法變遷,最重要的憲法文本就是《臨時條款》。本文謹對《臨時條款》的變遷過程做一簡短的回顧,以使讀者了解台灣過去半世紀最重要的憲政制度問題。

一、《臨時條款》之制定:國家實施緊急權之特別程序

動員戡亂時期起自1948年至1991年,共為期43年,原為因應中國共產黨之叛亂,而於宣告動員戡亂期間,制定《動員戡亂時期臨時條款》,就國家實施緊急權之程序給予特別之規定,使之不受《憲法》本文規定之限制。

二、《臨時條款》第一、二次修訂:黨國威權體制之鞏固

然動員戡亂的施行,並未能遏阻中共勢力的擴張、挽救中華民國的頹勢。1949年中共建立中華人民共和國,中華民國退出大陸,中國自此以台灣海峽為界分隔兩岸。但兩岸情勢並未就此穩定﹕中華人民共和國仍時刻希冀渡海登台完成統一,從而導致台灣之國家緊急狀態無法解除。儘管台灣緊急狀態的法源並非總統依《臨時條款》頒佈之概括性的緊急處分令,但《臨時條款》卻也強化了緊急狀態的正當性,並因緊急狀態的常態化得到憲法上的支持。國民黨1950年啟動的黨的改造,方能順利於1952年宣告完成,而建立以總裁為中心之民權集中制黨國體制。1960年《臨時條款》第一次修訂,凍結《憲法》對於總統連任之限制,使黨國體制得以進一步鞏固,正是黨的改造的產物。1966年2月的第2次修訂,則解除國民大會行使創制、複決權之限制,並同意其設置憲政研究機構,使國大權力得以擴張。這是緣自國大與國民黨中央在《臨時條款》第一次修訂時的政治交易。

三、《臨時條款》第三次修訂:動員戡亂機構之設置與中央民代之增補選

1951年,第1屆立法委員《憲法》3年任期屆滿,大陸籍立委無法在原選舉區進行改選,兩岸分裂對於國會全面改選的影響,首次浮現。行政院乃以經總統向立法院逐年請求延長包括台灣籍立委在內全體立委任期的方式,來就立委任滿改選的問題加以因應。而就1954年任滿之大陸籍國大代表改選問題,則以行政院決議方式,擴張解釋《憲法》第28條第2項規定:「每屆國民大會代表之任期至次屆國民大會開會之日為止」,而以第2屆國大無法組成開會為由,延長第1屆國代全體之任期。為解決餘下之於1954年任滿之第1屆監察委員任期問題,並為根本解決第1屆立委逐年延任之問題,司法院乃於1954年1月應行政院之聲請,做成《釋字第三十一號解釋》,認定在第2屆委員未能依法集會與召集之前,仍由第1屆委員繼續行使職權。

然而,隨著反攻大陸日漸無望,國家緊急權體制之正當性越受動搖,三個中央民意機關以應動員戡亂而不改選的理由亦隨之受到挑戰。台灣省議會中的本土反對精英和雷震所領導之大陸籍《自由中國》半月刊、反對派精英合流的中國民主黨組黨運動,就總統連任到國會改選以至於地方自治、人權保障等問題,對國民黨政府提出嚴厲抨擊。

1965年第3屆台灣省議員選舉,即出現國會全面改選訴求。省議員李秋遠更從批判《釋字第三十一號解釋》著手,認為台灣籍中央民代並沒有如大陸淪陷而無法舉行選舉之問題,應當增額改選,並主張大陸籍中央民代全部停職留薪。當年聯合國關於中國代表權歸屬問題的表決,首度在第20屆大會上出現兩岸同票的局面。台灣國際地位亮出警訊。

為加強政治號召,充實國會,1966年3月,國大於選舉蔣中正連任第4任總統的同時,第3次修訂《臨時條款》,授權總統設立動員戡亂機構、調整中央政府組織與訂頒辦法增補選中央民代。其中關於國會改革方案,張知本原提案係主張在自由地區增選或改選任期屆滿之中央公職人員,卻遭受到抗退國代和立委的反對。這顯示了中央民代不論出身自大陸或台灣,在自利的考量下,均已經成為憲政民主的障礙。中央民意機關與台灣民意的異化矛盾現象,在彼時已經非常嚴重。

對第三次修訂《臨時條款》深感失望的台灣省議會,乃於4月由議長謝東閔領銜發表公開信,要求台灣省籍中央民代全部辭職,以便在台灣辦理改選。另則有省議員李源棧建議省議員全體引咎辭職,以對於國會問題表示抗議。

四、《臨時條款》第四次修訂:中央民代之增額改選

1968年,在蔣中正長子國防部長蔣經國的細心安排下,其心腹李煥出任國民黨台灣省黨部主任委員、張寶樹出任中央黨部祕書長。國民黨本土化政策在蔣經國接班的佈局中無聲地展開。

1969年1月,理查德.尼克森(Richard M. Nixon)出任美國總統,他大膽地採取聯中制蘇的全球戰略,因此決心與中華人民共和國和解修好。國民黨意識到未來時局的變化,乃於3月召開的第10次全國黨代表大會中,確立「全面革新」的基本方針。

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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