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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(一) > 曾建元教授

動員戡亂時期臨時條款半世紀的變遷動力(下)

文 / 曾建元教授
【台灣法律網】


1971年4月,美國將琉球以及包括釣魚台列島在內的南西群島移交日本,海內、外乃爆發保釣學生運動。保釣運動的熱情更迅速轉化為期待國民黨政府落實政治革新的壓力。中國文化學院政治學系教授周道濟發表《我國中央民意代表的新陳代謝問題》,引起海內、外矚目。蔣經國主持的中國青年反共救國團舉辦的國家建設研究會第1期國際事務研究會,更提出「提早實施中央民意代表機關的全面改選」的主張。10月25日,台灣被逐出聯合國,國民黨的危機處理至為明快,次日即召開黨政緊急會議,決議以強化國大、立、監兩院等3個中央民意機關來增加其正當性。然因懍於黨內壓力,28日臨時中全會則仍決議「充實中央民意機構」。此則預留了不改選國會的可能性。《大學雜誌》社長陳少廷遂於1972年1月發表《再論中央民意代表的改選問題》一文,對國會全面改選提出兩個建設方案,一為在《臨時條款》增訂全面改選之法源,另一則由司法院大法官會議重新解釋《釋字第三十一號解釋》,再依《臨時條款》授權總統制定辦法全面改選。

實則,國民黨並未放棄推動全面改選方案的意圖。2月28日美國與中華人民共和國簽訂《上海公報》,聲明兩國將走向關係正常化,繼台灣退出聯合國後,又引起台灣朝野極大震憾。3月6日,國民黨第10屆第3次中央委員全體會議召開,9日通過以國會全面改選為其精神的《對國民大會代表同志任務之提示案》。該案主張由總統訂頒辦法,增加定期改選之自由地區與僑界之中央民代名額,而新選出之中央民代則與原來的第1屆中央民代同為第2屆中央民代,而於其任期屆滿,凡能辦理選舉地區,「均予改選」。該案由谷正綱領銜,成為國民黨黨版《臨時條款修訂提案第二八五號》。該案用語模稜兩可。國民黨中央亦未堅定明確表態。其中使用「次屆」與「任期屆滿」的字眼,反而使抗退之國代意識到《憲法》第28條關於國代任期屆滿以次屆就任之日為認定的規定,將使第1屆中央民代於第2屆中央民代任期屆滿之時「均」遭到改選的命運,乃對於「次屆」字眼的刪除堅持不下,痛哭流涕者兼而有之,最後迫使谷正綱自動修改提案,將內容改為以定期改選之增額中央民代充實各第1屆中央民意機關,方於3月17日三讀完成《臨時條款》的第4次修訂。

6月29日,總統蔣中正頒佈《動員戡亂時期自由地區增加中央民意代表名額選舉辦法》。12月,向台灣人民大幅開放席次的首次增額立委與國代選舉舉行。這是蔣經國展開國民黨黨國體制正當性對內本土化轉化路徑的關鍵轉捩點。這年大選,黨外政團形成。蔣經國則於1975年與1978年先後當選國民黨主席與總統。

五、未完成的《臨時條款》第五次修訂:
  國大自肥擴權引爆3月學運

1978年12月美國宣佈與中華民國斷交,再度掀起政治改革風潮。黨外運動未因次年美麗島事件而消滅。1984年黨外公職人員公共政策研究會成立。這是反對運動政黨化的里程碑。

1986年3月,國民黨依蔣經國指示通過六大政治革新方案。9月,民主進步黨成立。國民黨未予鎮壓,而依政治革新進程於1987年7月解除戒嚴。1988年1月李登輝繼任總統與代黨主席,隨即通過國民黨之充實中央民意機構方案。1989年7月在黨內成立中央法律小組,決定第5次修訂《臨時條款》,落實政治革新方案。唯第1屆國代抗退者眾,而又提案擴權,終於引發公憤。

1990年3月,台北爆發學生運動,提出廢除《臨時條款》和召開國是會議等訴求。國民黨中央從善如流,接受學運訴求,並召開國是會議,決定廢除《臨時條款》並修憲,實施國會全面改選和總統民選等。司法院大法官亦趁勢於國是會議前夕公佈《釋字第二六一號解釋》,規定第1屆中央民代的強制退職期限。台灣終於在1991年完成第1階段憲政改革的同時,由李登輝宣告終止動員戡亂時期,回歸常態的憲法之治。

回顧將近半世紀的《臨時條款》變遷史可知,早期旨在賦予總統以領導動員戡亂的緊急處分權,繼而配合國民黨黨國體制的改造,使身為黨國領袖的總統得以不受任期限制,並得以法規性命令對憲政體制做必要的調整。但因修憲權全繫之於國大,《釋字第三十一號解釋》又使得台灣籍中央民代與因選舉區淪陷而無法改選的大陸籍中央民代一同延任,而導致民意機關與民意的異化。國民黨雖然在幾次重大正當性危機發生的時刻,試圖以充實國會來填補政權民主正當性的不足,卻都遭到資深國代和資深立委的抗拒。

吾人敢於斷言,倘非世界冷戰結構的崩解同時帶來的第三波世界民主潮對台灣民心的鼓舞與感染,國民黨在李登輝初登黨國領袖大位的時候,絕不可能成功利用學生運動風潮,推翻由資深中央民代所盤踞的三個中央民意機關。在兩岸長期分裂的情況下,動員戡亂成為黨國維持威權統治的藉口。《臨時條款》更最終成為萬年國會的護身符。期待占據統治地位的既得利益者放棄既有的一切,無異於緣木求魚。只有依賴國際政治環境的變動、社會力與政治反對力量的茁長和統治者的信念與決心,台灣這種由上而下的民主化變革模式,才有真正實現的一天。

(2002年9月4日於台灣台北市)

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作者簡介
中華大學行政管理學系副教授、國立臺灣大學國家發展研究所法學博士/兼任副教授暨客家研究中心特約副研究員、華人民主書院董事、新竹市政府市政顧問。
2001 臺大優秀青年獎,2002年財團法人彭明敏文教基金會暨紀念陳同仁先生台灣研究博士論文獎,2011-2013 中華大學優良教師獎。
曾任:台灣教授協會法政組召集人。
http://asiademo.org/b5/author/zengjianyuan.htm

 

 

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