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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

台灣經濟發展永續會議有關健全中央與地方功能角色基礎文件

文 / 徐揚
【台灣法律網】


健全中央與地方政府功能角色(95年7月7日政府效能組第5次分組會議資料)

壹、背景說明

地方制度法自88年1月25日公布施行迄今已逾7年,開啟我國地方自治的新局面,大幅提升地方的自治權能。隨著近年來地方自治意識的抬頭,逐漸改變中央與地方政府的互動關係,也發生若干中央與地方一些事權爭議與衝突事件。因此,內政部刻正修正地方制度法,以期建立中央與地方良好的夥伴關係。

落實地方自治固然我國憲政制度之一環,但不可否認,地方政府與中央政府,同負有服務與管理之機能,皆須共同負起提供公共服務的責任,因此討論政府效能的問題,需同時包含中央與地方政府,不能單偏任何一方,且有必要適度檢討當前中央與地方政府的功能與角色,並予適時健全與調整,謹說明如下:

一、中央與地方政府間「協力關係」的互動不足

在政府施政過程中,地方政府基於地方自治的精神下,因地制宜考量,與中央政策有不同的看法,為地方自治發展過程中必然會發生的現象。但地方政府已非傳統純粹執行中央政策的角色,中央政府應適度尊重地方自治權限,適時調整以往上級機關對下級機關的態度,而應以政策夥伴的觀點,尊重其地方自治團體的地位。而地方政府也應體認政府一體,須忠誠履行國家法律賦予的責任,在其權責範圍內自我負責。

因此當前中央與地方政府互動關係,實有必要檢討彼此的功能與角色,加強相互間的溝通協調,而中央政府也需適時提供地方政府專業的支援,以促進良性的互動。

二、地方政府組織尚不足以因應提升地方自治行政效能的需要

地方政府的組織是落實地方自治與推動國家建設不可或缺的基層行政體系。然而長期以來地方政府-尤其是縣(市)政府的組織,從內部的業務分工,結構,與人力素質等面向的觀察,大多不符經濟規模,無法發揮其最大的行政效能,都還有進一步改善的空間。

三、地方政府間的合作,仍缺乏積極性制度的規範及支援體系

近年來我國區域發展上面臨一些問題,諸如水資源、治山、防洪、環保、交通等民生重大課題,均已非單一地方政府可以解決,這些跨區域的公共事務問題,凸顯了跨區域治理體制建立的急迫性。如能促進各地方政府間在跨區域公共事務上的合作,充分而有效的利用彼此所掌有的資源與,不僅可以達到公共事務的經濟效益,更能減少組織、人力的浪費,以提升地方政府的行政效率。

貳、問題分析

一、中央與地方互動不足,影響政府整體施政效能

(一)地方政府參與國家經濟決策機制的不足

地方政府是國家政策網絡中的重要成員,但目前中央在一些重大政策規劃時,多無提供地方政府參與決策的管道,尤其是在一些專屬中央的經濟等事項上,大都由中央制定政策或中央直接執行,然這些重大政策都和地方的公共事務息息相關,也深切影響地方的整體發展。

依司法院釋字550號解釋意旨,國家於政策制定過程中應予地方政府充分參與之機會,尤其是涉及地方經費負擔事項,更應給予地方有適度參與的機會,以避免「中央請客、地方買單」的情形。故而,在有關制定經濟發展政策時,如有涉及地方政府事務,或需中央與地方共同辦理相關事項時,地方政府扮演的角色,不應該僅是配合中央政策的執行者角色,而是參與者角色。

(二)中央與地方政府在國家重大政策上意見的衝突,將增加企業投資風險

隨著地方自治的意識抬頭,以及地方制度法的施行,地方本於自治權責,在其施政上未必會與中央政策完全一致,此種情形如在招商過程中,將會增加企業投資者的投資風險。以過去著名的拜耳案及核四案為例,雖經中央核准投資或中央設置,但地方政府對該投資案,在環保、建管等自治事項上仍有審議權,以致讓地方政府有抵制、反對投資之機會,最後使外商放棄投資或延宕建廠時程。

又地方政府辦理招商,過程中如有涉及中央事權,諸如環評、都市計畫審議等事項,是否也會有地方政府與中央在法令解釋上認知不一情形,以致於廠商資訊不足,而衍生投資問題?再則,近來有關工業區的開發或轉型為科學園區化的利用係由經濟部工業局主導,惟區內的環保、都市計畫、建築管理等相關證照之審查,皆屬地方自治事項。中央雖可以透過行政運作機制來加以解決不同政府間的管轄權限,以爭取時效,但是否能真正解決問題?仍值得討論。

(三)中央與地方權限、角色衝突,影響政府的施政效能

近年來討論經濟發展議題上有關中央與地方權限爭議,大部分都集中在財政分配議題上,因此上次經發會後續處理事宜,即包括了財政收支劃分法的修正,地方稅法通則及規費法的制定。然而除上開法律的制(修)定,當中央與地方因事務權限發生爭議,或地方政府未能配合中央的經濟政策,強調地方自主意識,尤其是在一些鄰避性設施(諸如垃圾場、焚化爐)的興建或高污染性產業事業的投資,如何快速、積極、有效解決中央與地方權限爭議,以排除投資障礙,我們認為,建立公正客觀且符合地方自治民主精神的衝突協調機制,確有其必要。


二、地方政府組織量能有待強化

(一)地方政府組織結構不符規模經濟

地方制度法與地方行政機關組織準則的制(訂)定,對於地方政府一級單位或一級機關,僅作上限規定,提供地方政府較具彈性與自主的空間,其制度設計的精神旨在賦予地方政府充分的組織自主權,整合所屬組織權責,提升其行政效能。然而,上開地方組織法規施行迄今,從直轄市政府一級機關與縣(市)政府內部一級單位、一級機關設置情形,大多接近設置高限,其中16個縣(市)政府一級單位及設置到上限,即可略為了解(如表一)。

此外,近年來也發現縣(市)政府內部一級單位的編制員額數大部分偏低,全國23縣(市)一級單位編制員額在20人以下者,佔28.96%,將近3分之1,更突顯出內部組織權責分散,或同質性組織並未依據「職能類同、業務均衡、權責分明、管理經濟、整體配合及規模適中」等組織設計原則設立。此種情形可從下表二的統計情形可看出端倪。

在政府組織改造實施精簡政策之際,推動精簡地方政府組織尤有其必要,然內政部自93年6月起配合行政院組織改造,積極推動地方政府組織改造方案,卻未獲得大部分地方政府的認同與支持,以致地方政府組織改造推動窒礙。

此外,目前有許多作用法律為確保各地方政府執行該法律所定任務,明定要求地方政府應設立專責機關或單位,故無可厚非,然而以強制性或高密度規範地方政府應設立何種機關組織,確有侵害地方組織自治權之虞,應改以業務監督方式,賦予地方政府本於因地制宜與管理經濟之原則,視其自身業務需要,調整與精簡其組織架構之權責,以收行政管理之效能。

(二)地方政府層級過多,有礙地方資源整合利用

目前我國地方層級劃分為直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)等三級。精省後,縣(市)職能已有提升,也與直轄市同為我國地方自治的核心主體。然取消鄉(鎮、市)自治法人地位,建立二級制政府體制,讓縣政府能整合縣內各鄉(鎮、市)資源整體規劃,提升縣的自治量能,為85年國家發展會議,90年經濟發展會議之共同意見,也是目前國家重要的政府改造政策方向。惟有關取消鄉(鎮、市)自治的修法工作,迭遭立法部門杯葛,以致延宕迄今,亟待此次經續會能有結構性的突破解決。

(三)縣(市)政府職等偏低,不易留住人才

長期以來縣(市)政府公務員職等較中央部會為低,精省後,其與直轄市同為一級地方政府,但職等上仍有差距。地方制度法施行以來縣(市)政府高職等之員額比例固有增加,且94年12月修正地方制度法第56條,略有增加縣(市)政府一級單位主管與一級機關首長以機要職進用的人數(從原本3至5人,修正為一級機關(單位)總數2分之1),但普遍而言,仍不符縣(市)長建立執政團隊,提升施政品質的期望。

此外,縣(市)政府自精省之後,其業務量加重,一般基層文官職等,並未隨之適度提升,為求升遷,以致於地方不易留住優秀人才,大多往中央或直轄市政府流動。各地方政府又多以約聘僱人員,技工、工友等臨時人員補充人力不足,亦增加不少縣(市)政府的人事經費之負擔。

不可否認的,如全面性提升縣(市)政府公務員職務列等將會大幅增加人事經費,以目前現況而言,地方政府人事經費普遍偏高,有18個縣(市)政府人事經費皆高於自有財源比率,甚至有20個縣(市)人事費高於自籌財源的比率。是以,提升地方基層公務員職等,仍須同時考量縣(市)政府財政的負擔能力。(詳如表三)
表三:92年度直轄市及縣市人事費負擔情形總彙表 單位:新台幣千元

(四)地方政府未有效整合其業務與權責單位(機關),增加行政程序與時間

地方政府組織之設立與管理固為地方自治事項,但有關涉及經濟發展業務,則散於數個權責機關(單位),以致事權無法集中統合,投資者往往徒耗寶貴時間於冗長的行政流程上。是以,地方政府應如何整合相近性質之內部單位或機關並分配其業務職掌,或設立單一窗口的服務團隊,以改善行政流程機制。

三、地方政府間合作機制的欠缺,難以有效整合資源

雖然地方政府間跨區域公共事務合作的議題,近來漸受各界關注,然在各級地方政府的運作上,乃至於中央政府對於跨區域合作的相關制度設計,都尚未成熟,以致地方政府跨區域合作成功案例不多,謹就目前實務上的難題,簡述如下:

(一)固守行政轄區的本位主義:

地政府囿於傳統土地管轄觀念的影響,或固守本位主義,以致排斥與鄰近政府在公共事務上的合作,拒絕擴大公共服務範圍,缺乏積極之行政作為,誠屬可惜。

(二)相關法制規範不足,政策缺乏延續性:

查現行設有跨區域合作機制者,僅少數法律(如大眾捷運法、災害防救法)略有規範,另地方制度法亦僅有2條原則性的規定。因此如何建立跨區域合作機制之法制,以促進地方政府間的事務合作,確有其需要。

台灣民主的蓬勃發展,民選地方行政首長間常因屬不同政黨而導致合作破局;或是因個別政治利益考量,形成黨同伐異現象,或因前後任民選地方行政首長理念不同,以致政策無法連貫延續,再再影響地區發展的合作。是以,如何在制度設計上降低政黨及政治的負面影響因素,仍待深思。

(三)區域資源未能有效整合利用:

現行地方基礎建設,大多囿於傳統行政轄區之觀念,以單一縣(市)或鄉(鎮、市)為其服務範圍,例如各縣市均建造體育場、運動場、文化中心、焚化爐、每鄉(鎮、市)常見設有停車場等公共設施,然因管理經費不足維護、或設置偏遠,或因使用率低而閒置而荒廢,成為「蚊子館」,倘能透過跨區域合作方式,將各地方公共設施或其他資源予以有效整合,擴大其服務範圍,提高其使用率,必能達到「物盡其用」之境界,亦能節省不必要的建設經費,以挹住於其他施政方面。

參、因應對策

(一)建立地方政府參與國家重要政策規劃的機制,強化中央與地方的協力關係
1、中央應強化和地方政府間的業務聯繫及溝通的機制。

2、加強中央與地方政府政策協調,以整合中央與地方政府之施政計畫,強化地方治理能力。

3、建立中央與地方間的協力關係,減少產業發展的負面影響因素。

(二)強化地方政府組織量能,促進地方產業發展

1、健全地方政府組織結構,提升施政效能,促進地方經濟發展。

2、提升縣(市)長人事權與提高縣(市)公務人員職等,建立優質治理團隊。

3、簡化地方層級,取消鄉(鎮、市)自治,建立二級制政府。

(三)鼓勵地方政府間的合作,提升資源有效利用

1、中央對於地方政府間的合作事項,應給予專案支援。

2、建構有利地方政府間跨區合作事務的制度或機制。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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