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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

NCC宣告「臺北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」無效的一些法制問題

文 / 徐揚
【台灣法律網】


一、前言

報載(中國時報95年10月2日)臺北縣政府為平息大哥大基地台設置爭議,制定自治條例規範,縣議會也爽快通過,沒想到國家通訊傳播委員會(NCC)認定無效,基地台之亂短期難以平息。

雖然本案的實質內容討論以地方自治的研究來說,是一件很經典的案例,但本文並非要針對係争案件的實質內容亦即有關地方立法權限討論,而是要糾正NCC就本案處理的法制程序,以地方制度法的觀點提出一些看法。另要先說明的是,本文所提的法制程序係就「地方自治法規」的法規監督程序而言,也就是說NCC函告無效的程序問題。

二、本案的法制程序

按地方制度法所建構的自治監督體系,主要區分對事及對人,對事的自治監督又分對「自治法規」、對議會「議決事項」與地方行政機關辦理「自治事項」或「委辦事項」的監督,這些監督分別由制度法第30條、第43條、第75條及第76條予以規範。而本案據了解NCC是以地方制度法第30第1項規定:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。」認為「臺北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」牴觸「電信法」相關條文予以函告無效。

本案NCC是以地方制度法第30第1項規定函告無效,個人認為NCC的條文引用不當(該自治條例就筆者了解尚未公布生效),理由如下:

(一)「臺北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」雖經臺北縣議會通過,但查該自治條例定有罰則,依據地方制度法第26條第4項規定:「自治條例經各該地方立法機關議決後,如規定有罰則時,應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布;…」。實際的狀況「臺北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」應屬尚未完成發布生效的「自治條例」,而地方制度法第30條應該只能適用已經公發布生效的自治法規,是以,NCC引用第30條第1項規定函告無效,誠屬法規引用錯誤。

(二)對於尚未生效的「自治法規」自治監督機關監督作為該當如何?

關於此一問題,地方制度法一般是分別以「備查」或「核定」方式辦理;然而「備查」並沒有「不予備查」的作為,如果有牴觸上位階法規範時,就可適用第30條,或是僅為適當的「行政指導」如此而已。但是對於「核定」作為,如果當自治法規有疑義、不妥或有實質牴觸上位階法規範情事者,自治監督機關未必會給予「核定」,那麼在自治監督的作法上又該如何?地方制度法對此尚有闕漏,然從實務上的經驗,個人認為有以下方式:

1.不予核定:直接敘明理由,以公文退回地方政府,不予核定。此種「不予核定」的法律性質該如何定性,相信也是一個值得討論的課題,不過本文再不在此加以論述,然個人認為,「不予核定」應可定性為「行政處分」,不宜用「觀念通知」,主要著眼是希望能建立一個新型態的地方自治法規監督救濟途徑,亦即對於「不予核定」的自治法規,可以類推適用行政争訟機制(亦即類推第75條)。因為目前對於「不予核定」的自治法規,似乎無法適用第30條的聲請釋憲的司法救濟途徑。

2.限期改善:自治監督機關就地方政府所報應予核定的自治法規,如認有牴觸、不當或不妥,其可敘明理由函請地方政府限期適時修正,如地方政府可接受自治監督機關的意見,該自治法規當可核定後公布生效。此為一種有善意的中央與地方政府間的互動,我們有可歸屬為好的「府際關係」;當然如果地方政府不服自治監督機關的理由意見,也可透過陳述意見的方式,請自治監督機關再為審議,又如自治監督機關還是認為有牴觸上位階法規,或是超越其自治權限等不適當情事,還是可以「不予核定」處分。這是一個仿效不利益行政處分的正當法律程序的作為。

3.修正後逕予核定:自治監督機關對於自治法規的核定權行使,遇到類似本案的情事者,較為積極的與具干預性的作為,即是修正後逕予核定。也就是將地方所報請需經自治監督機關核定者,監督機關將牴觸上位階法規範的部分,甚至其他不妥當的條文部分,直接修正後核定。惟此種模式在實務上就筆者的了解是有出現(實際案例筆者曾有見過但未有留下具體案由),此種模式存在一些中央具有高度實際監督機制的事項上,此對於地方自治的落實未必有利,但對於該項事務的推動卻能收行政效率之果。

4.綜合以上,筆者以為,NCC對於「臺北縣行動電話基地台設施設置管理自治條例」較為合適的做法應該是依據地方制度法第26條所賦予中央主管機關對於自治條例利敘明理由「限期改善」、如未改善則「不予核定」較為妥適。

三、其他可能的法制程序

本案筆者雖然認為NCC較為妥適的作法是依據地方制度法第26條第4項的自治條例核定權的反面行使予以監督,但是地方制度法的法體系上還是有另一種看法,簡述如下:

地方制度法第43條規定地方立法機關議決自治事項牴觸上位階法規範,分別由行政院、中央各該主管機關或縣政府予以函告。以此條文,就本案而言,NCC上可就縣議會議決通過本案自治條例牴觸上位階法規範,予以函告無效。然而本案如引用地方制度法第43條,筆者認為並不適當,有以下幾點理由:
(一)地方制度法第43條的適用對象是地方立法機關,並非是地方行政機關,亦非就地方自治法規,換句話從適用的對象來說,有關專屬地方行政機關的部分有地方制度法第75條適用;有專屬地方自治法規部分,有地方制度法第30條適用,因此適用地方制度法第43條的「事項」應該純就地方立法機關專屬而不涉及地方行政機關與地方自治法規的情節。舉例來說,例如某一地方議會議決直接與外國的中央政府層級簽定某項事務(如經貿事項),而此議決事項,不論是否有涉及中央專屬事項抑或自治事項範疇,如中央主管機關認為該項議決牴觸上位階法規範,此時當然有第43條的適用。
(二)本案是一個尚未公布生效的自治條例,雖然經過縣議會議決通過,依據地方自治法規的法制程序,應由地方行政機關報請中央主管機關定後始能公布。因此既以地方行政機關函請中央核定,既已不屬於第43條適用範疇。
(三)適用第43條事項的前提是「自治事項」,如果本案經NCC認為不屬於「自治事項」當然更無第43條適用的可能。

此外,還有另一種可能情形,即第32條第3項的適用。按該條項規定,自治法規須經上級政府核定者,核定機關應於一個月內為核定與否之決定;逾期視為核定,由函報機關逕行公布或發布。但因內容複雜、關係重大,須較長時間之審查,經核定機關具明理由函告延長核定期限者,不在此限。因此本案如果臺北縣政府報請NCC核定,而NCC如果未能在一個月內為核定與否決定,且並未敘明理由函告延長期限者,俟報請核定一個月後,即可依據地方制度法第32條第32項規定公布生效。此際,NCC即可依據地方制度法第30條規定,函告無效。

四、檢討(代結論)

本案NCC依據地方制度法第30條第1項規定,宣告無效,據筆者的了解,係争自治條例尚未公布生效,引用地方制度法第30條第1項規定,誠屬法規適用錯誤。但如果該自治條例生效後發生對外法規範效力,引用第30條第1項當無疑義。從此,我們可以再確認地方制度法第30條適用的情形應該屬於對外生效發生法規範效力的時候所運用的自治監督機制。

地方制度法第26條第4項雖賦予自治監督機關的自治條例「核定權」的行使,但並沒有就「不予核定」的法律效力、救濟程序加以規制,這是地方制度法應該研究的課題,對此筆者先提出一些看法如下:
(一)「不予核定」的法律性質應屬「行政處分」,此種法律效力的擬制是為保障地方自治的落實,因為以地方自治法規為標的救濟程序,主要是以司法院大法官的憲法解釋為主要,但是從地方制度法第30條、第43條及第75條規定,加上司法院大法官釋字527號解釋的補充,以及司法院大法官審理案件法的規定,臺北縣政府就本案似乎無法獲得救濟(雖然NCC引用地方制度法第30條,但其屬引用錯誤)。
(二)「自治法規」能否成為行政訴訟的標的?關於行政爭訟的標的,主要以「行政處分」為主,對於法規範的審查,一般採抽象審查,也並非屬於行政爭訟的主要標的,再且目前對於地方自治法規的爭議審查,也是以司法院大法官的違憲審查為主要,能否就自治法規監督機制的部分,跳脫法規抽象審查,而以行政訴訟方式進行,或是該如何就自治條例不予核定的救濟制度討論,老實說本文只是提出問題,尚無法進一步提出看法見解,留供其他先進探究。
(三)不論以上的問題如何,地方制度法第26條第4項有關自治條例的核定權行使,一但發生不予核定時,其正當法律程序以及地方政府如何救濟機制,皆是未來地方制度法值得討論的課題。

後記

關於本案的實體爭議,涉及中央與地方就行動電話基地台的設置,在不同法系,電信法、建築法二法系的爭議,這其中也涉及中央與地方權限爭議,然而如果本案的爭議核心,可被歸類純屬於中央與地方的權限爭議,則可適用地方制度法第77條規定,由立法院決議解決,自然可排除司法審查,甚至於行政爭訟機制的途徑。

然而無論中央與地方就爭議案件的討論、攻防,如何在顧及行動電話業者提供優質服務品質與保障地方居民安全生活環境間,作一個衡平的考量,也是各界在思索本案的法學問題之際須要了解的課題,亦即大家在處理中央與地方的權限爭議或是爭取地方自治實踐的機會與發展空間,屬「公共政策」的本質問題,也是不容忽視的。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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