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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

評台北縣準直轄市化的謬誤

文 / 徐揚
【台灣法律網】


中國時報2007年5月2日北部新聞報導
指出「地制法修正案 可望逕付三讀 北縣升格 邁新里程」唐榮麗/北縣報導
關係北縣預算、組織編制調整的地方制度法修正案,昨在立法院程序委員會表決通過,如果民進黨團簽字支持,將無異議通過二讀,逕付三讀,是北縣邁向準直轄市的重要里程碑。 縣長周錫瑋強調,北縣人口有377萬,全國第1,但縣民每人平均分配的歲出僅兩萬元出頭,在全國屬第25等公民。另外,北縣負債7百餘億,相當於1年歲出總預算,財政情況已非依賴中央補助可以改善,必須以直轄市稅收制度,從根本解決。 周錫瑋說,北縣升格不但是陳水扁總統的競選政見,也是行政院長蘇貞昌的承諾,但忙著參加總統初選的蘇貞昌卻不再提北縣升格,或從制度面改善北縣困窘的主張。 他說,連副院長蔡英文面對不合理的事都說要「抗稅」,為何蘇不藉此擺脫負債累累的形象?因此呼籲縣民,誰阻擋北縣升格,不管是總統或立委參選人,都不要支持。 不過,北縣期待的地方制度法修正案,昨在立院進行得算相當順利。這個修正案本來已獲國、親、台聯三黨團及無黨聯盟簽字支持,民進黨立委趙永清表示,民進黨團將會簽字支持。 縣府表示,如果將來朝野協商紀錄完成各黨派簽字,此案將無異議通過二讀,逕付三讀。如果民進黨不簽字同意,也將於五月四日進入二讀表決,在三黨一派支持的情況下,通過的機會非常大。 縣府表示,這項法案第四條修正內容為,縣人口聚居達2百萬人以上,未改制為直轄市前,組織編制、預算可比照直轄市,屆時員額編制少、沒錢的困窘等結構面問題可望迎刃而解。

評論

上開中國時報臺北縣版報導的新聞,其實說穿了,臺北縣周錫瑋縣長雖然要求臺北縣升格直轄市,但在這之前,想先透過地方制度法第4條的修法,以準用方式來充實臺北縣的組織編製與財政收入,簡單來說就是所謂「準直轄市」的構想。想進一步分析如下:

一、 其實地方制度法通過後直轄市與縣市的法律地位是相同的,但不可否認直轄市在組織編製與財政分配上皆高於縣市,因而引起擁有377萬人口臺北縣的不滿,這點是可以理解。然我們要深入了解如此差異是如何形成。我們先了解地方制度法立法之初的背景;在組織編制上,北高二市之規模已有一定規模,對於地方制度法及地方行政機關組織準則的研擬,不能無視北高二市當時已存在的規模,所以對於直轄市政府組織編制方面,在職務列等及組織架構上並無任何變動,對於一級機關規模、編制員額方面增加的幅度極為有限。但對於23個縣市的職等、組織規模與員額,當初的立法者,面對23個差異甚大的縣市自治條件,已有針對不同人口規模的縣市而有不同的組織規模(參地方行政機關組織準則第15條),而員額增加部分,則考量當時的政府組織改造的員額管制政策、精省後縣市功能的提升及地方政府財政負擔等因素下,一口氣23縣市以增加5000人數,再依各縣市自治條件設算公式分配。至於縣市職務列等方面部分雖有提高相較改革前,縣市政府簡任文官比例是大幅提高,目前最高可達編制員額數的10%,但縣市政府一級單位副主管與課長等關鍵職務層級的列等,相較直轄市卻差1至2個職等。

二、 財政收支分配方面,主要是統籌分配稅款的分配比例,目前2個直轄市分配全部的43%,23縣市分配39%,319鄉鎮市分配12%,中央留6%以為緊急之用。大部分的人從制度結構看上開財政分配比例確實會覺得,和直轄市法律地位相同的縣市為何是23個只分39%,而2個直轄市獨享43%?同時也會認為這是不公平的現象,確實這是統籌分配稅的現行制度,但是縣市政府能獲得中央的補助款,無論是一般補助款還是計畫性補助款;但直轄市的補助款,除高雄市還有部分中央補助外,台北市並沒有補助款。再則,已直轄市政府原有的組織功能,其承擔了很多縣市政府沒有的公共服務,例如直轄市政府有動物園,其中臺北市動物園的服務是全國性的,高雄市也有動物園,但縣市沒有;又直轄市有公立醫療所,縣市並無此功能;在教育文化方面,高中職部分,目前縣市雖有,但僅少數,而直轄市負擔轄區內高中職的服務;其他教育文化方面,直轄市有美術館、交響樂團、大型的社會文教機構;同時都市公園的養護比例與經費成本皆遠高於縣市;另外臺北市還有自己的水庫管理局與自來水公司,但這一部分高雄市沒有交由台灣省自來水公司提供。當然有人會主張,縣市也可提供這些服務阿,過去是中央沒給縣市有提供此類功能的環境!固然不可否認,此種論述可以成立,我也不能反駁。但要指出,對於現行已存在的直轄市政府的機關與功能,國家的財政分配制度,不能完全僅從「公平原則」去思考制度設計,而放任地方政府各項公共服務系統自行朝萎縮的方向發展。換句話,我的體察,統籌分配稅款的制度,不是僅從財政收入的分配面向考量,同時也顧及「支出面」的因素。也就是因為考量到目前各直轄市、縣市在當前公共服務的實體效能的差異,而產生上開地方財政分配制度的結構特性。為解決目前地方財政收入面的制度性結構差異,落實地方自治精神,財政部已經修正財政收支劃分法,將上開財政分配以比例分配模式,改為以公式分配,如此一來,縱使直轄市與縣市在組織結構,或是實質上的公共服務項目與功能上的差異,關於財政分配的制度差異就可消除,回歸各自治團體首長經營政務與財政管理的能力比較。

三、 以上的論述是要說明一點,目前台北縣與立法院在推動的準直轄市法或是地方制度法第4條及第7條的修正案,並無法解決當前臺北縣與臺北市在實質自治團體公共服務上的差距,反而會因為畸形的制度設計,導致臺北縣縣政發展的障礙(主要是在準直轄市後,鄉鎮市的發展是否會引發板橋市也要求比照準縣市,果此發展下去,台北縣的縣治可能要離開板橋市。)。準直轄市是一個半調子的制度改制,要嗎就直接要求中央實現升格「直轄市」的夢想,哪裡還會有如此半調子的想法,如此也突顯周錫瑋的格局與解決問題能力與智慧的水平。再則,我要指出,如果直接要求升格直轄市,因涉及全國國土規劃與行政區劃問題,如法如願,則我建議現階段以「分大小縣」的思考,來突破大縣與直轄市在組職結構與列等上的差異,這樣涉及到法制範圍,僅在地方行政機關組織準則與銓敘部的職務列等表而屬「法規命令」的層次而已,如有必要修法,也僅地方制度法的部分條文。至於財政分配上面,固然財政收支劃分法的修正是正本清源之道,短期上也可透過中央的財政補助機制增加,或是思考中央所掌握的6%,適度比例提供大縣市一些特定的公共服務資源,來適度符合大小縣的現況需求。

四、 最後要說的是,觀察台灣地方制度改革,無論是為直轄市或整體行政區劃,適合我們的途徑還是漸進主義的思維,而不是急就章或是半調子的改革。以上的論述老實說還有很多可再進一步討論的,我所提出「分大小縣」的思維,至少在未完成整體性的地方制度改造前,在解決臺北縣組織編制的問題上,我有把握內行人會同意的。至於如有政治性考量,我只能避免「越職言事」就交給政治部門的大人物了。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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