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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

再評臺北縣準直轄市的謬誤與一些建議

文 / 徐揚
【台灣法律網】


一、前言

96年5月5日上午立法院三讀通過地方制度法第4條及第7條修正草案
條文如下:
第四條 人口聚居達一百二十五萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。
縣人口聚居達二百萬人以上未改制為直轄市前,於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定,準用之。
人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人,且在政治、經濟及文化上地位重要之地區,得設市。
人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人,且工商業發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區,得設縣轄市。
本法施行前已設之直轄市、市及縣轄市,得不適用第一項、第三項及第四項之規定。
第七條 省、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及區「以下簡稱鄉(鎮、市、區)」之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整,依法律規定行之。
縣(市)改制為直轄市,如不涉及行政區域劃之劃分、調整者,縣(市)政府提請縣(市)議會通過後,由內政部轉報行政院核定之,不適用前項規定。
村(里)、鄰之編組及調整辦法,由直轄市、縣(市)另定之。

這對台灣地方自治發展史上,應該會是重要的紀錄。先前個人針對此一問題發表一篇「評台北縣準直轄市化的謬誤」,對照周錫瑋縣長歡渝的心情,似乎有點諷刺。然我依然秉持今天通過的修正條文的謬誤,再深論如下,以為日後情勢發展印証與留下一點歷史紀錄。

二、過條文解析

(一)今天通過的條文,第4條是一個具有實質性的條文,第7條是一個程序性的規定。
增訂第4條第2項,人口達200萬人以上之縣市,於第34條、54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定,準用之。果此臺北縣在上述第4條準用下有如下變動:
1.第34條:議會會期;定期會:40日每年2次,調整為70日每年2次,多60天。臨時會:每次不得超過5日每12個月不得多於6次,調整為,每次不得超過10日每12個月不得多於8次,多了50天,總共多了110天,固然議會議員質詢日期增加,可強化議會監督功能,但如此議會議員開會的出席費、交通費及膳雜費等費用。
2.54條:議會組職。臺北縣議會主任祕書,改為秘書長;行政組室由10個調整為9個,職等主任秘書從12調為13-14,單位主管從10調為11。行政人員就地升官。
3.第55條:(1)縣政府組織:副縣長2人(比照簡任13職等)調為比照14;主任秘書12調為13-14;增設副秘書長;一級單位主管及機關首長之半數得以機要人員方式進用(列簡任10-11職等)改為一級機關首長以政務人員任用(比照簡任13職等)。大幅增加政務人員,我想藍軍目前一些初選失利的立法委員,應該都有位子可以安排了。周縣長的政治地位更為提高。
4.第62條:主要是第62條的子法地方行政機關組織準則相關直轄市的規定;設23個一級單位及7個一級機關,全部改為一級機關,規模上限32個。員額部分,從4154人(不含警、消、醫院及鄉鎮市公所人員)增加到15400人。本條的實質內容相當豐富,例如縣市政府一級單位的副局長(9職等)可調為11職等,人數可設置2人,課長8職等,調為9職等。還增設專門委員,主任秘書,當然因為各專屬人數管理法律規定的主計、人事、政風的單位主管,保守估計一個一級單位改為一級機關增加15人,人數增加不是重點,重點是高職缺與職等拉高的影響。不過針對377萬的人口,臺北縣政府公務人員職等偏低卻是事實,然而過去以來面對此一現象中央主管單位也沒有在更早之前提出令人滿意的解決方案,我想應負起應有的責任,畢竟該給臺北縣的職等,過去中央一直未能實現,這次臺北縣一次要回來,反而還要更多。中央主管單位的職司人員應該自我反省。不過對於長年在台北縣政府辛苦工作的基層公務人員,對於這遲來的而且是應得「實益」,還是說聲恭喜。
5.第66條與第67條主要是財政收支劃分的部分,全部比照直轄市,分配目前43%的統籌分配稅款,但這3個地方政府要如何分?對其他22個縣市政府又該如何分39%,是否要減少?想連熟悉國家財政分配的高手也未必能再短時間提出解決方案,而似乎唯一解決方案就是立法院加速通過財政收支劃分法修正案。還有公共債務法中規定的2個轄市分配5.4%的規定(台北市3.6%,1.8%),如此之後,臺北縣800億的負債應該如何解決?
6.其他法律關於直轄市之規定,也是準用。因此相關法律甚致法規命令,尤其是有直轄市和縣市差異不同的規定,皆有調整適用的部分。

(二)第7條修正後,增訂「縣(市)改制為直轄市,如不涉及行政區域劃之劃分、調整者,縣(市)政府提請縣(市)議會通過後,由內政部轉報行政院核定之,不適用前項規定。」。此為一個程序性規定,但是還有其他問題,分述如下:
1.單獨升格:第7條第2項,以單獨升格的方式,跳開行政區劃法的架構,是否單獨升格的程序及條件回到第4條第1項規定?果此一些人口在125萬以上的縣市,都可依本條規定要求單獨升格直轄市,然最後行政院還是有核定權能。不過到時行政院又要如何處理?我想也夠煩擾的。
2.鄉鎮市該如何處理:臺北縣準用直轄市規定後,同時透過本項條文,125萬人以上的縣市,會不會依此程序,提交議會審議升格,如此鄉鎮市的微妙地位,要不要取消鄉鎮市法律地位改為區?這是一個政治問題,我想周錫瑋縣長必須要有一個定見。再則板橋市人口已超過50萬人,會不會要求依樣來個準縣市呢?在進一步板橋市變成準省轄市後,目前在板橋市的臺北縣縣治要不要搬?哇果此,周縣長及臺北縣政府的縣府大樓以及相關縣政府所屬機關的辦公室都要離開板橋市。
3.單獨升格與行政區劃法間的適用關係是什麼?雖然跳過行政區劃法的框架,仍不可否認因為市升格直轄市這種地方層級變動,還算是行政區劃的主要議題,換言之,有實質意義的行政區劃不是僅為地理疆界的劃分問題,他還涉及地方自治團體數目消長的政治性「統治行為」。我想這不是當初規劃推動此次修法的周縣長所能思考到的層次。

三、整體影響

今天(960505)三讀通過地方制度第4條及第7條修正草案,對於地方制度的影響,雖然一時間尚無法清楚釐清分辨,然今天臺北縣民的市民主義意識,獲得滿足,但我的經驗與知識告訴我,弊是多於利的。該如何面對如此的變革,(這種變革應算是The it’s all happening too fast approach 突發事件的改革途徑)我初步建議如下

(一) 短期間:
1.院應儘速召開跨部會會議,全盤檢視涉及法律的影響,以及對於組織、財政上的配套措施。將此一衝擊降到最低。
2.中央應該要讓臺北縣了解未來他要面對的權責有哪些。周縣長不能只要吃魚肉自己不挑骨刺還要別人挑。

(二)中長期:
地方自治的發展與地方制度的改革,是要有縝密的思考與充分的準備,固然過去長期以來台灣地方自治真的是「重省市、輕縣市、無視鄉鎮市」,中央也依直要拉近縣市與直轄市的差距,也不是沒有努力過,然成效確實應該檢討,但這種破碎式的改革方式,經周縣長的「突破」後,到2008大選前,後續連動效應已然展開,如何拉回改革的正軌,或許制度經過大破,就是大立的時機。關於這一點,個人建議如下:
1.行政院應此機會,照39年台灣行政區劃的模式,成一個具有獨立性的「行政區劃調整委員會」,(39年當時由行政院副院長張君勱籌組地方自治研究會規劃台灣省的行政區劃)結合學術界,將區劃調整過程中所會涉及的政治性因素降到最低,規劃台灣新地方制度藍圖。
2.行政區域調整或是決定升格直轄市與否,或是決定地方自治團體數目等問題基本還是一個屬高度政治性的「統治行為」或是「政治問題」,在我所知的資料裡頭,發現當初39年行政區劃調整時,因為國民政府剛撤退來台,又因韓戰爆發,正值「反攻大陸」當際,時值內政部及中央高層絕大部分都反對調整行政區域(當時台灣省參議會黃朝琴議長則是極力推動),後來行政院陳誠院長獨排眾議,乾綱獨斷,力挺黃朝琴議長,才能實現。
3.未來的份亂是可想而知,正逢2008總統大選之際,一些總統候選人也有提出宏觀性的地方制度改造,行政院蘇院長能否掌握時機站在制高點,透過行政資源整合全國力量,提出全盤的地方制度改造?或是其他藍綠候選人有無看法呢?或是其他地方縣市長能否不以自己本位立場,提出足以引領台灣地方自治發展方向?就看諸位政治大人物的表現了。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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