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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

臺北縣準用直轄市之可能處理原則

文 / 徐揚
【台灣法律網】


依修正完成後的地方制度法第4條第2項規定,臺北縣可準用地方制度法第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律有關直轄市之規定。在政治宣傳層面上,固然是臺北縣周錫瑋縣長的重大成就,然而第4條第2項是規範「準用直轄市」的規定,第7條第2項才是「升格直轄市」,二者截然不同的規定,這一點,似乎周縣長與臺北縣政府有意忽視,甚至有誤導臺北縣民之嫌。如何落實「準用」?則是要細細討論,不是目前周縣長與臺北縣政府的「大話期待」,怎麼說,試論述如下:

一、臺北縣仍為臺灣省轄下的一個「縣」級地方自治團體;臺北縣內的鄉鎮縣轄市依然維持地方自治團體的地位。和直轄市轄下的「區」不同,「區」是一個行政劃分,並非地方自治團體。因此,臺北縣的鄉鎮市繼續自治,鄉鎮市長民選,鄉鎮市民代表會繼續運作,臺北縣鄉鎮市依然為地方財政主體,享有統籌分配款之分成權限,依然受到縣長及縣政府的自治監督,而縣政府對於臺北縣鄉鎮市財政較差者,還是有財政補助的權責。換言之,縣與鄉鎮市的關係,並沒有因為第4條準用直轄市之規定,而排除,依然不變。這是非常重要的一點認識。除非臺北縣依第7條第2項的程序規定「升格直轄市」,臺北縣鄉鎮市取消自治法人地位,改制為「區」,成為「新直轄市」的行政劃分「區」,是以,目前周縣長與臺北縣政府擬辦理臺北縣的「升格直轄市改名」,似乎沒有和縣民大眾說清楚,讓人以為只要依第4條的「準用」,就全部完成「升格直轄市」。

二、依第4條第2項的準用規定,臺北縣未來將面臨「功能業務」、「組織調整」、「財政分配」、「法規調整」4大面向。進一步分析如下:

(一)「功能業務」:由於臺北縣政府與臺北縣各鄉鎮市自治監督關係與相關權責依然維持現行體系不變,因此臺北縣政府「準用」直轄市後的「功能業務」就和直轄市政府不同。此一方面有「法定權責」、「服務量能」與「鄉鎮市區公所業務」上的不同:
1.「法定權責」:臺北縣準用其他法律關於直轄市之規定,在權責上較原有權責的不同有,(1)全民健保負擔比例的不同;(2)都市計畫施行細則訂定權;(3)自來水事業機構經營權。其他具體事項仍需清查所有法規規定才能了解。
2.「服務量能」:以臺北市作為中央政府所在地的首要都市為例,直轄市與縣市之自治事項權責或許一樣,但在行政機關實際提供的公共服務量能就有明顯的差距,例如(1)教育方面:臺北市目前有2所大學,4所特殊教育學校、1所進修學校,同時負責市立高中職校;以上部份臺北縣僅負責少數縣立高中,其他則無(國民教育不在本次討論內)。(2)公立醫療體系:臺北市設一個龐大的聯合醫院,有10家院區,臺北縣未來是否普設縣立醫院?(3)社會福利方面,臺北市設有公立托兒所19所,臺北縣並無縣立托兒所,皆為鄉鎮市公所設立。(4)社會教育機構,臺北市設有兒童育樂中心、天文台、動物園、美術館、交響樂團、國樂團等。(5)捷運工程:大台北捷運系統的主要推動為台北市政府,臺北縣政府雖有捷運工程機關,如設立縣級的捷運工程機關,其規模要準用台北市政府的規模?(6)自來水事業:臺北市有翡翠水庫及管理局,自來水事業機構,準用後,臺北縣有自來水事業經營權,要不要設?其他在各項「公共服務」事項的量能上,臺北縣要如何規劃,提出準用直轄市規定後的「供給」?老實說,我很好奇?
3. 「鄉鎮市區公所業務」的區隔比較問題:由於臺北縣鄉鎮市依然維持自治,縣與鄉鎮市自治監督關係依然存在,和區公所為直轄市政府派出機關,區公所功能業務全部納入直轄市市政體系下,不是同的。例如前先前所提到「托兒所」業務,還有鄉鎮市內的環境清潔事項、公園綠地、社會福利、文化活動、災害防救
等自治事項,依然由鄉鎮市負擔自治責任,此一部分,臺北縣政府是無法「準用」直轄市政府的。該如何區隔,縣與鄉鎮市自治事項的問題,過去以來實務界,乃至學界都沒有研究,這和過去以來權限劃分的討論集中在中央與直轄市、縣市的權限不同。
4.其實如何設定臺北縣政府未來的「功能業務」,不僅中央要做功課,周縣長與臺北縣政府自己也要有自己的主張與意見,但這些意見主張不是憑自己主觀的認識,是需要檢視、比較分析的論述。未來中央與臺北縣在準用上的攻防,「功能業務」將會是一個關鍵,哪一邊能有完整而有體系的論述,將會決定誰是勝利的一方。

(二)「組織調整」:這一面向應該是臺北縣政府最高興的事,結構調整為直轄市政府模式、編制擴編、職等拉高,這些都可以預期,但是實際情形會如何,應該要看實際組織條調整的內容而定,以下建議供參:
1.因為鄉鎮市仍維持自治,又臺北縣政府的「功能業務」的質與量,與直轄市政府仍有實質上的不同及差距,所以「組織規模」當然不會等同臺北市政府。
2.組織調整的實際規模,還是要參考實際的功能業務量能而定。例如教育權方面,國民教育維持不變,但中等以上教育,以及特殊教育,臺北縣政府要不要納入未來職能,這會影響臺北縣政府教育局未來的編制;又清潔隊的職能都是鄉鎮市在負責,同時鄉鎮市公所負擔很多執行環境衛生的公權力(屬鄉鎮市自治),因此臺北縣政府的環保局編制當然不同直轄市政府的環保局。諸如這些例子,未來臺北縣政府所屬一級機關的編制,都會在維持鄉鎮市自治的基本前提下,檢視其「合理」的組織規模。
3.當框定其組織規模後,員額增加的幅度才能估算。又鄉鎮市維持自治,鄉鎮市的公務人力,當然不能算入臺北縣準用地方行政機關組織準則所定直轄市政府的員額上限;故而周縣長與臺北縣政府對外宣稱增加1萬餘人力,是其認識不清的結果。
4.未來臺北縣政府組織調整,應先建立基本原則,建議如下:
(1)配合政府組織改造或「去任務化」、「法人化」、「委外化」的行政革新,應融入組織調整的過程中。
(2)地方間跨區域合作的模式,應納入「組織調整」的思維中。以上2點,我想學術界應該可以提供很多資料與意見。
(3)建立一級機關建制基本規模,亦即基本員額要有多少人?內部單位的上限?等控制幅度。或許會認為目前地方行政機關組織準則並沒有這些規定,但內政部之前推動地方政府組織改造時,對於直轄市政府與縣市政府一級單位與一級機關的建制規範即有討論,也是納入準則的修法考量中。

(三)「財政分配」:這是另一個難題,除了破壞原有的統籌分配稅款的分配比例外,如何去處理鄉鎮市依然為財政分配主體的基本架構,將會考驗中央財主單位。除了先去框定「功能業務」與「組職調整」的範圍後,才能估算出預期會增加的財政支出,也才能知道財政缺口的多寡。不過有一點應該做的,應去體檢臺北縣的財政缺口原因,不過如此一來,蘇院長之前在臺北縣施政的財政責任可能會被追究,還包括奉蘇院長之命未來主持行政院跨部會專案小組的主席林錫耀(代理縣長)。中央可能這樣做嗎?
(四)「法規調整」:第4條第2項除明文準用第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條外,還有「其他法律關於直轄市之規定」。這個「其他法律關於直轄市之規定」的實際範圍多大?又「準用」畢竟與「適用」不同,有無「準用」的判斷標準或原則?這些都會影響前面提到的「功能業務」、「組織調整」與「財政分配」等問題。

三、上開「功能業務」、「組織調整」、「財政分配」、「法規調整」4大面向,實際上無法單獨分開,互為因果,而成為一的複雜的連動關係,然而處理上開4大面向的基本邏輯,可能就會出現不同的思維,而實際影響最後整個結果。基本的邏輯有二:
(一)「功能業務」為基本前提,其次才是「組織調整」-「財政分配」與「法規調整」。基本上這是一個「量出為入」的思維系統
(二)「財政分配」為核心問題,先了解到底能有都少「財政分配」,再來框定「功能業務」的範圍,「組職調整」的規模,所以是一個「量入為出」的思維架構。

以上二種思維體系,老實說沒有對錯,也無法真實分析其利弊,似乎是當前執政者如何處理臺北縣準用直轄市的「意識形態」,同時也深深代表著當前國家官僚體系對於「公共服務」或是「治理統治」的基本理念,當然這是需要綜合審視當前國家及政府整體施政環境,尤其是財政狀況。無論是中央與臺北縣或是其他政黨領袖、地方首長,都應該好好思考地方制度法第4條第2項所帶來對於國家制度的衝擊。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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