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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

直轄市政府組織的法制度規範—一個備受關愛的組織結構

文 / 徐揚
【台灣法律網】


直轄市是憲法規範的地方制度之一,又憲法本文第118條規定:「直轄市之自治,以法律定之。」。此一規定,以憲法學者林紀東的看法,直轄市直屬於行政院,其地位與省相當,與隸屬於省下的市(一般稱謂省轄市)不同;而關於直轄市之自治以法律定之,氏認為有2種解釋,1為直轄市為地方自治團體,其自治制度非如省,由憲法設為綱領,由中央以法律定之。2為直轄市未必為地方自治團體,惟如實行自治,由中央以法律定其制度 。然在立憲前,1920年國民政府訂頒「市組織法」(民國19年5月20日訂頒,89年4月5日廢止),對於市(city)分為2類,一為由行政院指揮監督的市,一般稱為「院轄市」;一為由省政府指揮監督的市,稱為「省轄市」,這2種市,市組織法第3條及第4條分別有其設置條件 。1949年國民政府來台後,地方制度乃至於直轄市自治制度,並未遵循憲政體制運作,而已1950年訂頒「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」作為台灣推動地方自治的準據法,到1967年(民56年)台北市由省轄市升格,台灣地區才出現第一個直轄市;1979年(民68年)第2個直轄市出現在台灣南部高雄市,但關於直轄市自治的法制,並未隨同完備,而是由行政院分別訂頒「台北市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」作為北高二直轄市實施自治的準據法。1992年(民81年)修憲後,1994年(民83年)「直轄市自治法」公布施行後,憲法本文第118條的規定,方始真正落實。

從1950年到1994年間,台灣的政治環境仍楚於從威權轉型到民主的階段,雖然執政黨在台灣南北各設置2個直轄市,然關於直轄市自治的制度,未落實憲政主義的要求,除分別訂頒各該直轄市自治準據法,「台北市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」,但此2個準據法並非法律,而僅屬「職權命令」性質的法規命令;至於2個直轄市政府組織,則分別由行政院主導訂頒「台北市政府組織規程」及「高雄市政府組織規程」作為組織運作的準據法規。可以確定的說,關於在台灣設置的直轄市政府組織,縱使未依照憲法的規定施行,亦非依照「市組織法」的規範來設計,同時關於此2個直轄市政府組織的法制,並非直轄市政府自己可以本諸權責,自行決定,任何的修正皆需經由中央的核定,可說是中央政府經由威權統治的方式,從上到下的規範2個直轄市的組織。此外,包括直轄市政府最重要的人事諸如市長任命也是由中央指派。

直轄市政府所屬機關組織的設計,依照北高2市政府組織規程,係由所屬一級機關組成,一級機關為執行業務需要再下設二級機關,因此直轄市政府僅由市長、秘書長及少數高級參贊性職務組成,至於推動直轄市政府各項自治事項業務,則由所屬各級行政機關執行,此種組織模式與當時的各縣(市)政府,主要由內部單位組成的織結構不同 。此外,直轄市政府組織的職務列等設計,是遠高於縣(市)政府的職務列等,以民政局為例,直轄市政府的民政局長列等為簡任第12職等的常任文官,縣(市)政府民政局長則為薦任第9職等的常任文官。之所以會有如此的差距,一般而言,都以直轄市政府直屬行政院,不同於受省政府指揮監督的省轄市政府,2者層級不同;另一觀點,憲法上,直轄市與省屬同一層級,故台北市升格直轄市後,其組織的設計應比照台灣省政府的架構,因此組織設計自然不同於縣(市)政府。

由於威權時期對於直轄市政府的組織,是以相當省政府的層級來設計規範,故而當時的直轄市政府組織的層級與列等,遠高於其他縣(市)政府,這是對直轄市政府組織的獨厚,不僅如此,直轄市政府亦享有當時一些專屬於省政府的職權,最典型的即是市立高級中學、監理業務、自來水事業與市銀行設置的權限 ,此外,關於社會福利設施,如安養機構、老人之家等,公立醫療機構,社會教育設施,如電台、美術館、交響樂團、動物園等機關組織,威權時期皆賦予直轄市政府任務與設置之權限,這些機關組織一般縣(市)政府並未設置,而由省政府依區域及業務需求於各該縣(市)內設置省級機關組織執行各項公共服務。威權時期對於直轄市政府組織的獨厚,不僅是把直轄市當作省的層級看待,另一方面也是由於台北市於1967年升格直轄市,並作為中央政府所在地,代表著國家門面的「首都」地位而獨後,至於高雄市於12年之後的1979年雖升格為直轄市,其組織層級與編制雖等同台北市,但相較二市政府的組織規模的質量,仍有明顯的差距。這種獨後的現象與差異,在當時雖然造成人才群聚而有利於都市的建設與發展,但迄今來看,此種制度的設計與獨厚資源的偏頗,隨著台灣地方自治的民主化發展軌跡,北高二市分別40年與20年的發展歷程,卻也成為當前地方制度設計與改造的「時間的沉澱成本」而難以去化。1992年憲法增修條文規定,省長及直轄市長採直接民選方式,促使1994年7月「省縣自治法」與「直轄市自治」之公布施行,同年12月第一屆由北、高二市市民直接民選的直轄市長出爐,開啟臺灣地方自治的新紀元。

直轄市自治法對於直轄市政府組織結構的設計,係以強權市長(strong mayor)模式設計延續威權體制官派市長的直轄市政府組織結構,而依直轄市自治法的規定,最大的差異即市府團隊的組成方式,依直轄市自治法第30條規定,直轄市政府所屬一級機關,除主計、人事、政風及警察機關首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘首長職務比照簡任第13職等由直轄市長任免,據此,民選的直轄市長,可以透過政治任命的所屬一級機關首長組成市府小內閣的執政團隊,推行市政。考察直轄市自治法第30條立法沿革,原本行政院送立法院草案版本,並無市政府所屬機關政務職首長的規定,乃立法院審查時,認為直轄市政府所屬一級機關首長知任用,應同省政府各廳處長的任命,而通過賦予直轄市長更大的人事權 。故而當時立法院審查直轄市政府的組織,是以省政府同一層級的設計考量,亦即直轄市在台灣地方自治發展從威權體制過度法制化過程中,仍是「重省市、輕縣市、無視鄉鎮市」,省、直轄市仍為地方自治的核心發展主軸 。體察制度衍進過程的直轄市政府組織立法,無論是法制度規劃的中央行政官僚,抑或制度合法化的立法院,在直轄市政府組織制度的政治制度規劃的思維上,似乎依然延續憲法本文第118條與40年威權體制下對於直轄市的獨厚關愛,從未就台灣一嶼檢視地方自治的憲政設計,另為制度性的安排。此種情形,到了1998至1999年配合台灣省的「精省」工程,地方制度法立法過程中亦無重新檢討直轄市政府組織的設計妥適性。

另一方面,依據地方制度法授權訂定,規範地方政府組織的重要法制度「地方行政機關組織準則」,對於直轄市政府組織的設計,成為獨厚直轄市政府組織的具體展現。地方行政機關組織準則是透過機關層級,組職規模與總員額的總量管制方式,規範各級地方行政機關,其中對於直轄市政府市是以北高二直轄市政府現有的組織規模為基礎設計,在1989年7月當時的台北市政府組織規程定有30個一級機關,行政機關編制員額數14317人(不含醫院、警察、消防、學校及事業機構等機關構),高雄市政府也有27個一級機關,行政機關編制員額5815人,基於這樣的一個既已存在組織結構,組織規模,又當時的地方制度改造的核心焦點放在「精省」,以致地方制度法乃至地方行政機關組織準則,並未將直轄市自治與其組織結構功能調整的議題納入,以致於地方行政機關組織準則只能遷就當時北高二市政府的現狀規劃,又經過北高二市於準則訂定過程中的政治議價(bargaining),量身訂出台北市政府32個一級機關,與編制員額15400人,高雄市政府29個一級機關,編制員額6500人。由於直轄市政府組織結構的優越化,促成縣(市)要求升格直轄市的因素之一,也是2007年立法院通過地方制度法第4條準用直轄市規定,與第56條及第62條修正提高縣(市)政府政務職主管與首長條文,能闖關成功的原因。
精省後迄今,在以直轄市與縣(市)作為國家第一層級的地方自治核心主體,及建立二級制政府組織改造的政策目標下,直轄市政府組織歷經威權統治時期的關愛與地方自治法制的合法化優越,不得不承認這種優越化已成為台灣地方制度改造的制度性沉澱成本。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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