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第3波民主化浪潮下的波蘭地方制度改革故事(上)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


Poland:a time of transition
原作者Pawet Swianiewicz
本文係閱讀Denters, Bas., and Lawrence E. Rose. 2005. 編著Comparing Local Governance:Trends and Developments.一書的讀後心得整理,部分文字尚未整理,恐有錯誤,議各位讀者避免引用。

若說波蘭從1990年以來,關於地方政府的法制與經濟環境有著急速的變遷,坦白說還是一個保守的說法。最近10年的發展趨勢,波蘭有目共睹地想尋求一個全新的地方政府模式。如以現在的情形和1990以前年代的地方政府相比,可以說幾乎是全然地轉變。但是更深一層觀察,如以目前的情形和1991-1992時期相比,又很少有一樣的情形。
本文旨在觸及波蘭地方政府制度性變革大要的描述,像這樣廣泛性論述也可見於(Baldersheim,1996;Kowalczyk,2000;Regulski,1999;Swianiewicz,1992)這些論述提供了了解波蘭地方政府如何運作與管理的基礎背景。本文的討論基本上來是一個關於波蘭地方政府變革後近10年來接續的一般性與廣泛性的發展評估情形。雖然一開始的討論與所有層級國家次級政府(sub-nation government)有所關聯,但本文主要的焦點來是放在最低基層的地方政府(municipal)。


Institutional change-local revolution in two stages

在1990年以前,左派共黨主政期間,在高度集權主義教條底下,是沒有地方自治政府存在的餘地。地方行政也僅是隸屬中央或是中央的派出機關,同時地方政府在財政決定上的自主裁量或是決定公共服務的提供上的權限,都是闕如的。1990年以前地方政府的改革力量來自於波蘭共黨的改革,但此一改革僅是針對最小規模的地方政治民主化。而這主要導因於無能的共產黨於1990年以前的幾年間已經廣泛地意識到應如此推動。例如1983年與1988年的地方政府改革法案,波蘭共黨開始嘗試去導入一些地方政府的分權化改革。但這些小小的改革依然無法改變中央集權國家的基本教條,其影響的範圍也勉強算是地方民主化與地方政府效率化的績效。

關於波蘭地方制度轉變中的特殊時間點,是在團結工聯的反對運動與1989年執政共產黨的圓桌協商會議。地方政府的改革僅是該次會議議程的焦點之一而已,然在最後獲得協商中也非是顯著的成果。雖然如此,關於波蘭地方政府未來改革藍圖的主要路線已歸由團結工聯主導,並且地方政府的改革也是1989年9月共黨政權下台後的優先作為。在迅速且密集的準備下,於1990年3月通過新的地方政府法,緊跟者是在1990年5月舉行地方選舉,也在1991年1月推動徹底性(急進式)的地方分權化的財政調整。以上是1990年民選地方政府的改革,其主要是在基層自治團體(gmina)的層級。

另一方面一個看似僅為暫時性的結論,一個新的民選區域性政府的區劃(divisions)改革被推動,這是在縣級及區域性政府的改革,然而在此一層級改革落實卻被延期了一些年。主要是因為區域性政府改革的落實過程,有不同政治性的討論,因此需要在最少爭議的情形下進行,並且也要去尋求一些替代方案來完成波蘭政府的地方分權改革。簡而言之,在推動自治政府-縣級政府(powiat)的改革,計畫在1993年能完成超過300個的縣級政府。

地方政府改革的執行是在1994年開始,是依據一個指導綱領(pilot programme)而此一綱領是希望能先將縣級地方的功能轉移到46個大城市(人口超過10萬人的城市)。至於都市中心外圍的縣級改革則緊接著在幾年之後推動。在這份指導綱領被確實執行前,波蘭新國會選舉的戲劇性結果改變原有的政治情勢,主因是波蘭舊共黨轉型的SLD黨贏得選舉,這個SLD黨對於地方政府改革的決心,和Peasant’s Party(PSL)相比較是會讓人懷疑的,隨著SLD黨與Peasant’s Party(PSL)組成的聯合政府,在地方政府的改革上也趨於保守,這使的1991-1993年間並無顯著的執行落實地方政府改革指導綱領(pilot programme),而需要在等候幾年(1994)之後。

新政府保留此一地方改革的導航綱領而延遲推動縣級的地方改革,主要是因為反改革派(舊共黨?)認為,新的地方層級是不必要的,同時也認為導航綱領所指引的新地方層級的功能,可透過自治市之間的自願或與鄰近的地方政府合作達成。但是這僅是主觀心理上的觀點(例如維持活潑的組織自治權能,for example a desire to ),尤其是缺乏促進合作的財政誘因下,是很難被實踐的。在抗拒此種環境背景下,導航綱領是承襲先前的治理協議(是否指舊共黨和團結工聯之間的聯合協議?),終於在1996年導航綱領轉成為正常化的法律制度,此法制化也承認並追加了大型城市的功能。

其他對於此意見的改變是由於新的政府決定停止對於自治政府的分權責任。起初是希望能自1994年按計畫進度開始推動,但首要內閣大臣Pawlak決定延到1996年以後。這一延後只是地方政府改革一開始的考驗之一,然而這一決定也讓聯合政府中的PSL黨對於未來地方分權進展的懷疑。縱然在1994到1997年之間,在政府所組成官方的研究小組的大量的討論與研究報告中,也無單一性的討論有關地方分權的議題。

1997年的國會大選,又展開另一個新的導航綱領。中央政府的權力由AWS聯盟與自由聯合黨(Freedom Union )所組成的新聯合政府(UW)接收。在1998年年底,新政府決定朝往上提升(upper)層級的方向改革國家的地方行政區及其組織;期間新的地方自治層級也將會保留原有地方領域組織的地位與主要的分配資源功能。

在1990至1998年之間地方政府改革的執行上,是存有一些顯著的相似點。有很多是像1990年的案例,例如在1998年的改革準備上市非常短促的。再者, 像1990年的情形,在1998年的改革似乎隱約有種僅是短暫性的味道。主要是政府部門和國會皆同意,實質性的地方政府修正改革,在此一新體系之後是需要有1至2年的準備,才能進入到操作化,但另一方面,短暫性規範也在的未來的時期內擴大。(but ovce again, temporary regulations were extended well-beyond the period I initially intended )

Current structure and functions of local government

在此調整的過程中,地方政府體系是由約2500個自治市(municipalities),308個縣級(county)(超過65%的居民住在此一區域:plus 65 cities with county status?),16個省級區域(region )3個層級的地域政府(territorial government)組成,取代49個較小單元(the replaced 49 smaller units)。波蘭地方自治權(或說具地方自治團體地位)是由自治市與縣級區域的自治政府所擁有。然而在省級區域組織,比較上是具有雙重的結構身分:一是,由中央選定的高級公務人員;另一方面也是一個首長,而此為人員是省級組織行政體系的支柱。此一功能結構的選定是由內政大臣主導,以確保省級區域的組織運作能服從中央。(The functions of the elected and the appointed officials at the regional level are clearly separated and there is no hierachical subordination between them)

近來大部分的改革是呈現自治市更為廣泛程度的任務(權限),這些權限責任例如飲用水、污水的公共服務,中央分區的暖氣與瓦斯提供,接續性的浪費(solid waste disposal),都市公共運輸,地方公路建設和維護,都市住宅,充分的涉或福利提供與培植(culture)。這些縣級功能的清單,和次級教育、健康、縣級公路、就業政策、天然災害的救護,消費者保護、公共安全的檢驗監督等,都是非常簡單的與基本的。而這些的縣級功能聚集所占的預算,僅是全部縣級預算的百分之25左右。
最新的地方政府改革目標是要去釐清不同層級地方政府間的功能和政策領域(類似台灣釐清中央與地方權限),以便能明確與消除過度依賴法律層級結構的現象(clearly and to eliminate hierarchical dependency of lower tier upon a higher tier)。這一客觀的目標是大幅度被完成的(觀察自治市、縣級和省級在一些例如經濟發展政策即可),但在此時一些特別的公共服務的區派是緊密的被實踐but in term of specific service delivery the separation is close to perfect。在中央與地方政府的關係中,透過比較分析是越來越了解期間的複雜層面,在一些案例上,例如教育或社會福利的綱領,全國性的管制(全國一致性)的要求密度較高,至使在此一方面地方政府自主的角色是減少的,借以確定其作為中央政府代理人的角色,而只是單純地執行中央的政策。

像如此功能劃分的發展趨勢,在波蘭是可能演變成大自治市單元,例如1987年的Page 和Goldsmith像這樣顯著的地方性組織,和地方單元功能的提供是有很密切的關係(have noted that the territorial organanization of the state is very much related to the allocation of functions to local units )。小的(被分裂)的地方政府常常是被關懷其能否有能力去負擔那麼多的公共服務,以便能提升其政府的職能。相反地,很多其他省級下的縣級組織像Czech Republic ,Hungary or Slovakia ,波蘭當局從1990年開始即在消除這種被分裂的地方區域現象。因此(開始進行地方區域的劃分),分裂後德地方區域的平均人口數約16000人,和125平方公里(square kilometers)。波蘭的自治市,以整個歐洲的觀點來說,短期上還算是很迅速的完成改革(cf. Martins 1995)。雖然波蘭的自治市比起大不列顛(British)和瑞典(Swedish)的自治市來的小,其人口平均數也差不多和丹麥(Danish)或荷蘭(Dutch)的自治單元差不多大,但還是比捷克(Czech)、斯洛伐克(Slovak)、匈牙利(Hungarian)、法國(French)或義大利(Italian)的自治單元要大。波蘭自治市人口規模的分類,可參表7.1。從表7.1,少於2000人以下的自治市只占少數,而且從統計資料也查知,並無少於1000人以下的自治市。
在1999年時期,3個層級的地方政府所有的總預算約占波蘭全國GDP的10.5%,占政府總預算的36%。這些數據和1991年相比,已經是有很具體明顯的增加。在1991年,地方政府總預算僅占全國GDP的7.4%,占政府總預算的16%。而3個層級地方政府的預算的分配,約80%是在自治市,縣級約占15%,省級則為5%(Statistical Yearbook of Poland,2001:90)

地方政府的財政來源是一個靠自有財源收入的綜合型(mixture of self-collected revenues)的方式(主要地方稅的收入來源的規範,都是經由地方政府依據法律規定辦理),同時可納入中央政府的財政分配體系中,但仍由中央政府來主導此一部份的財政分配。在1999年時期,地方政府自治財源收入的比率占總歲入的33%,這是一個很有顯著意義的數字,但大部分的財政來源還是經由中央政府的補助,其中34%是中央政府的一般性補助款(general grant),15%為特定性補助(specific grant),另外還有18%納入中央與地方的統籌分配款(shares in central taxes)。雖然中央政府對於財政分權的政策總是口惠不實(lip-service),然而大部分的自治市的職責,依然還是透過中央政府的財政支援。以致於自治市政府對於中央政府財政支援的依賴程度,日益增加(見圖7.1)。這種依賴中央財政補助情況在小規模、鄉村地區和人口少於5000人以下的自治市的顯著性較高,1999年時期,超過60%的自治市財政收入都是需要中央政府的補助。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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