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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理的觀點與地方行政官僚組織結構設計關聯性的思考(下)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


本文源自筆者96年11月30日於東海大學舉辦「臺中縣市合併升格直轄市學術研討會」發表之「由都市治理析論新生直轄市之組織模式設計」一文。

本文的重點在於都市治理的空間結構因素與行政官僚組織設計上的交互影響因素的討論。

三、都市官僚體制的組織是一個制度的設計

如何在都市層級達成善治理,一直都是都市居民、都市政治層級與都市研究者關注的核心及期待。而落實如此的期待,都市治理體系即扮演重要的角色與任務,問題是都市治理體系的內容指涉,從正式的公部門體制規範(包括代表都市的科層組織、各種合法性的法規或行政規範等),私部門組織,非營利組織、基層鄰里單元等,到非正式的都市政治、社會及文化的系絡與都市街廓的生活氛圍。當然本文的企圖心並無如此宏大,僅圍繞都市治理體系中的「官僚組織」來論述新生直轄市政府組織的一些問題。如果說都市官僚組織的任務是要促進都市的可治理性,那麼要如何達到?以Michael Haus與Hubert Heinelt二位的論點,認為在「都市領導」(urban leadership )與「社區參與」(community involvement)二個概念上,需有理論性的整合與互賴作用(complementarity of urban and community involvement),並且思考如何透過制度化的設計機制,讓此二個概念能相互產生一些成效(Michael Haus and Hubert Heinelt,2002:12-34)。

這種制度性的機制是需要設計與建構,主要是要能展現制度的能力(institutional capacity),同時也須要去討論制度的效能性(effectiveness)與合法性(legitimacy),同時以可創新的機制來回應民主治理(democratic governance)的挑戰(Enrico Gualini,2002:29-39);此外,也要避免都市治理的失靈(governance failure)的發生。此種制度能力不管是透過作用法規範來實踐,還是經由涉及居民利益的公共政策的政策網絡(policy network)設計與執行;然而在台灣的都市治理體系中,涉及層面最深也廣泛的都市治理制度性能力建構,就是都市的行政官僚組織本身。

從我們熟悉的地方制度法的精神來理解以上的概念,依司法院釋字467號解釋揭諸地方自治團體公法人的兩個條件,1、享有就自治事項制定規章並執行之權限;2、具有自主組織權。何謂自主組織權,又依司法院釋字第527號解釋,係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下,對該自治團體是否設置特定機關(或事業機構)或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形,由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之權限。進一步探究司法解釋的意旨,地方自治團體要設置哪些機關或是單位、配置多少員額,是由各地方行政機關與立法機關,在法律(作用法律)所賦予其事權或權限範圍內,視其自治環境(人口規模、社會經濟等)、業務需求等自治條件,在地方制度法第55條(直轄市政府組織)、第56條(縣市政府組織)、第57條(鄉鎮市公所)、第58條(區公所)、第62條(各級地方行政機關組織之法制程序),與地方行政機關組織準則所規範的組織層級(第5條)、組織規模(第11條至20條)、總員額(第21條至第24條)等規範下,由地方政府的行政與立法部門,就各地方政府的業務與實際情形,因地制宜來決定設置哪些機關、哪些單位及多少員額,並予以分工執行作用法律所賦予的自治事項或委辦事項。這樣來說吧,自主組織權與都市治理的關聯性的核心關鍵焦點,就是如何設計直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所的組織架構來執行、推動與落實地方自治團體的事權,提供地方居民公共服務,或完成國家交付的給地方的任務與責任。

回到都市治理的系絡的檢視觀察,這種制度能力就是一個透過官僚體系運作與執行的力量,同時也是「from government to governance」理路的貫穿(Christine Lambert and Nick Oatley,2002:125-128),又二氏依Healey的說法,認為治理的制度能力是一個組織的能力,目的在創造一個受歡迎,同時具有參與性(engaging)與目的性的集體行動(collective action)。而要如何在不同的在地性(localities)的差異中體現;Healey認為討論制度能力是受到地方政治文化的深切影響,這種能力需要地方本身具有(1)好的整合能力(well-integrated );(2)與各方領域間有好的關聯性(well-connected);(3)好的非正式性(well informed);(4)迅速的動員能力(can mobilize readily),才能夠去抓住提高地方自治條件的機會 。換一個角度來說,治理的制度能力,還是要透過機關組織運用組織中的目標、資源、權力與權威的共同互賴(mutual dependency)來達到實體的政策結果(outcome)。

面對台灣地方制度在直轄市政府與縣(市)政府組織結構的制度性差異設計,當台中縣與台中市未來合併升格為一個直轄市時,在現行的地方制度法規範下,面臨的課題的是如何將2個縣(市)層級的縣(市)政府組織體系,以及台中縣轄下具有地方自治團體公法人地位的鄉、鎮、與其自治機關,進行一場革命性的「解構―整合」,創設適合大台中地區發展區需要的直轄市政府組織架構。在這「解構―整合」過程中是可能出現如何將公共利益的「平衡利益」(balancing the interests)問題,此問題是會涉及到過程中一連串的權力(power)與參與(participation)的問題,然台中縣(市)合併為一個直轄市政府的過程中,我們不能僅從2個縣(市)政府,以及台中縣鄉、鎮、市自治機關的「組織解構」過程中,公務人員職務安排的人事問題,或是單純的組織調整議題來看待公共服務的「平衡利益」(balancing the interests)問題,而應先從合併後的新直轄市的發展願景,以及市政府所應提供公共服務的職責中討論,這一過程不可否認,有權力的利益團體或是利害關係者等都市治理環境中的「行動者」(這些行動者包括台中縣(市)及鄉(鎮、市)的民選公職人員、公務員尤其是高階文官,甚至來自於中央或其他政黨的因素)是會介入公共服務的「利益」,但是新直轄市政府組織的設計,尤其是第一線提供服務的公部門,應該關注的公共服務的經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effectiveness)三E成果,特別是對於都市裡弱勢階層服務的品質(Lucy Gaster and Amanda Squires,2003:50-53),因此新生直轄市政府的組織設計,需衡酌對於都市弱勢階層提供公共服務的「平衡利益」的整合功能。

三、一個衍生性的想法

在國內政府體制內討論地方政府的組織架構,過去在威權體制的地方自治時代,我們可以觀察到,每一個同層級的地方政府政府組織結構,大同小異,只有因為各地方政府轄區人口較多者,其規模編制較大而已(這一點有興趣的人可以去比較1994年以前北高二市政府的組織,或是當時23縣(市)政府的組織,甚至319鄉鎮市公所的組織)。會有這種現象,依個人的觀察,歸納以下幾個因素:
(一)雖有地方自治之名,卻無地方自治之實,各級地方行政機關充其量只是中央政府的下級「執行機關」,並非屬於其地方自治團體的行政機關。

(二)人事考銓等制度,受到中央高密度的管制。我國的考銓制度並無地方政府層級觀念的制度設計,其相關的法規命令或行政規則,皆以「各機關」的概念來設計,這導致各級地方政府無法因地制宜,就其組織業務的需要發展適合各地方政府的組織。

(三)行政組織的設計理論,忽略「地方自治」與「空間發展」的因素。就組織理論而言,雖然無論私部門或公部門,在組織體的本質論上,我相信都有其共同的要素,在基本要素下公私部門的組織各有其設置的目的,自然其組織行政即有顯明的差異。然在公部門的行政組織設計,本體上依然依循組織理論的脈絡,自無疑義,但是加入「地方自治」的因素後(亦即地方分權)的概念,就應該容許多元化的情況,顯然的這種多元化的因素是長期被負責制度規範設計的中央主管機關所忽略,而地方政府在高度依賴或是說受到中央高度管制下,也無法孕育足以抗衡的聲音。再且,「空間發展」或是「空間結構」這種「人文地理」的思維,並非是公共行政學界在研究組織理論中的焦點。

雖然1999年發布的「地方行政機關組織準則」為臺灣地方自治時代中的地方政府組織設計,跨出了一個創新式的變革思維,各級地方政府近年來也知道如何去審視自己地方發展上的需要來設計其組織架構,然不可諱言,長達半世紀以來的一些根深蒂固的「觀念」依然還是充斥在中央相關部會甚至地方政府自己身上,而難以突破,這一點只要我們觀察主計、人事及政風的三個一條鞭專屬人事管理法律對於地方政府組織的規範,以及中央主管機關主其事者,依然堅守各自的基本立場與利益,而部分地方政府依然依循各自中央體系的思維與價值,即可看出端倪。

事實上,本文能有多少改變地方政府組織設計觀念與思維的影響力,不得而知,這也不是作者的主要目的,只是作者看到官僚體系的文官們,在面對地方政府組織架構的制度設計時,無論中央或地方間的官僚依然忽視「空間結構」的因素,而感到憂心。如果要在地方有善治理,地方的公部門的行政組織結構設計,就不能忽視「空間結構」因素,這是因為「地方治理」的理路,不光是「治理」的本身,也包含「地方」,「地方」這一個「名詞」本身就是一個「人文地理」的關懷。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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