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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理的觀點與地方行政官僚組織結構設計關聯性的思考(上)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


本文源自筆者96年11月30日於東海大學舉辦「臺中縣市合併升格直轄市學術研討會」發表之「由都市治理析論新生直轄市之組織模式設計」一文。

本文的重點在於都市治理的空間結構因素與行政官僚組織設計上的交互影響因素的討論。

一、都市治理面臨的複雜環境

當前都市治理面臨挑戰的類型,不同於過去的都市治理環境,都市領導者首先是會面臨到嚴格民粹的挑戰(pluralist challenge),這除了透過選舉途徑取得治理的合法性權力與民選行政首長的身份外,也要在施政滿意度上獲取高分或是前階段的排名,以便作為連任的民意基礎或是爭取向上中央執政機會「政治甄補」的本錢。其中都市民選的行政首長是需要透過其所屬指揮監督的行政機關組織的能力,提供居民公共服務,並以此服務的績效來獲得都市治理上的政治性支持。然如何在此複雜的治理環境系絡中思考一些治理上的組織結構上的制度性議題?Patsy Healey等學者,提出應(1)了解都市治理的關鍵性環境或是紋理(grain);(2)理解重要結構或特有的程序與步驟或相關變數的評斷;(3)發展可以有取代性的都市治理網絡或價值;(4)促進、創新與建構建生產力的自我治理能力;(5)運用合作(collaboration)的觀點,使都市成為一個學習的場域(learning arena),並 廣泛運用各種都市節點(node)代理人的途徑;(6)運用利害關係人的集體取向(collective attention)與軌跡(trajectories),建立公共資源的領域範疇(public realm resource);(7)發展創新的治理機制或工具,等建議與思考的態度與方向等背景因素(Patsy Healey,Göran Cars,Alimadanipour and Claudio de Magalhães,2002:222-225)。

隨著社會形態日益複雜,都市治理中,人與地的關係比以前更為密切,尤其是都市里鄰街墎的生活空間,交錯著都市土地混合或多元化使用所產生在空間地理上的網相連(a locus of overlapping webs of relations on diverse spatial scales)的情況,其中同時存在太多的社會分化,產生了社經極化發展(polarisation)與社會衝突(exclusion)驅勢,這種趨勢是會向下滲透到都市的社會基層或底層,也因此促成了新的空間型塑與課題。(P. Healey, S. Cameron and S. Davoudi,1995:1-20)然從都市的基本價值的目標,也是要滿足都市居民不同的生活需求,與多樣性的生活與土地空間利用的選擇,進而促進都市生活的生命力(吳鄭重譯註,2007:11-41)。若以台中縣市合併成為一個直轄市,固然透過政治性作為,使城鄉連結成為一個龐大的都市空間。大台中地區社經環境的「起飛」(take off)發展可期,但屬於城鄉發展條件差異的社會空間結構,是否也該思考可能帶來的社會衝突而造成都市的失序與混亂或是導致「分散的困境與關係重塑」(morass of fragmenting and recombining relation)的情形(P. Healey, S. Cameron and Davoudi,1995:6)。換言之,都市發展不會是整體的,因配合土地多目標或是多元化的混合使用,呈現空間發展的碎裂(bits and pieces),但也由於都市複雜關係的因子,都市的治理又是需要去回應人民對「優良城市」(good city)的認同,這都需要經由吾人對於都市治理更深入的了解後,都市中的治理權力與空間關係,才能有所制度性機制的回應與安排。

二、都市空間領域的治理整合功能

都市治理的效能對於地方(空間)是很重要的因素,在治理過程裡官僚組織的科層與次級區域空間結構,需要多層次概念的再結構。進一步來說,討論都市治理的意含,已非拘泥於傳統地方的科層層級,而著眼在一些都市的紋理結構中(徐吉志與周惠蘋,2006:19-22),例如直轄市政府下設各級機關,作為推動直轄市發展的核心組織,但由於直轄市下劃分為「區」,區下編組單元為「里鄰」,(這是地方制度法第3條對於我國地方層級的基本「劃分」與基層組織的「編組」)。而依地方制度法第5條及第58條規定,設區公所,為都市分區下的綜合性行政機關與提供市民的第一線服務機關。至於里(鄰)則屬區公所下具行政輔助性功能與社會性編組單元。換言之,區與區間及里鄰之間有各自的行政體系或支援體系,直轄市政府的官僚行政透過劃分下的區公所的層級結構下達命令,或是統合里鄰單元提供市民第一線的公共服務(關於直轄市各區公所的業務執掌與公共服務,可參閱各區公所的網頁查詢。)。

這種科層的組織結構與空間劃分,是否符合當前都市治理的思維與治理模式的需求?事實上,都市空間的特質也是一種治理的資產,而這應歸因於都市空間同時也是一個勞動市場;都市空間本身具有資源及其發展的能力、都市本身就是自然生態的一個體系、都市是一個社會網絡結構(Patsy Healey, Goran Cars, Ali Madanipour and Claudio de Magalhaes,2002:17-18)。因此討論都市治理,應將「都市」視為一個統合性治理的空間(urban governance space ),這是一個偏向地理學或都市計畫的概念(關於都市治理空間的概念,本文借用台大城鄉所夏鑄九教授著,《理論建築-朝向空間實踐的理論建構》一書中的論述,而予以運用。國內學界對於都市設計有關空間形式的討論,曾有引進開文.林區(Kevin Lynch)的概念,多以交通動線、土地分區使用、一些關鍵性焦點,後來加入一些感官的、認知的與知識的環境經驗性認知。開文.林區(Kevin Lynch)將空間形式的定義,進一步描述「空間形式不再限於實質的事物。它是人類實踐的空間安排,人、財貨與資訊空間流動的結果,以及與這些實踐有關的,表示了某些意義的,修飾的實質容貌。」)。

在都市的空間及領域對於治理的觀念,是經過(1)都市地理上的條件,(2)都市在全球化的經濟關係與文化的吸收與擴散,(3)都市政府本身的官僚機構,對於治理政策的規劃、陳述或宣傳等機關能力與(4)透過行動性與市民的自我認知與在地公共事務的關懷,重塑空間與領域的功能角色等4個因素「整合」的連串完成的。(Patsy Healey, Goran Cars, Ali Madanipour and Claudio de Magalhaes,2002:217-222)而此4個因素,個人認為都市政府的官僚機構可能會扮演關鍵性的角色,畢竟都市官僚組織在都市競爭力中,透過對都市社會資本(social capital)累積的深入能力(penetrative power)、汲取能力與商議能力等3種能力(陳痗v,2002:165-157),促成都市治理系絡理的制度性連結(institutional linkage),彼此相互授能(mutually empowering )進而提升都市政府機關公共政策的執行能力及可治理性帶動都市發展(陳痗v,2002:70-72)。

綜合來說,直轄市、縣(市)的區域空間邊界,是一個治理的總體空間容器,而其下劃分的鄉、鎮、市、區則是在此一總體空間容器下,因應各自治理環境與系絡需要的次級治理空間。因此在台灣都市治理的官僚組織體系下,鄉、鎮、市、區這一個層級,可上承都市政府的組織體系,下可透過對於基層里鄰與社區單元,成為都市整體容器的重要空間連結或是節點。若這是可以被接受的論述,則鄉、鎮、市、區公所在台灣都市治理的系絡中,可能就扮演一個不亞於直轄市或是縣(市)政府,成為實踐地方治理的重要機關組織或是重要的治理行動者。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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