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 台灣法律網 > 法律知識庫 > 作者專欄(二) > 徐 揚

都市治理與地方政府組織設計的關聯-都市領導與社區參與的運用(上)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


前言

本文源自筆者96年11月30日於東海大學舉辦「臺中縣市合併升格直轄市學術研討會」發表之「由都市治理析論新生直轄市之組織模式設計」一文第四段「都市治理於地方政府組織設計的運用」的改寫。文中有一些表格,於本系統中無法陳列出來,請見諒。
本文是依據歐盟國家討論都市治理時,非常重視「都市領導」與「社區參與」此二概念的交互作用,認為如能從二概念交互作用中引導出制度性的設立,更可以穩固都市優質的治理。本文於發表之初,本是希望藉由此二概念得討論,期望能運用於地方政府行政機關的組織設計,當然這會涉及空間結構的因素,關於空間。前文已經有所談論,本文僅是將「都市領導」與「社區參與」引入空間結構的組織結構設計。

一、都市領導與社區參與互賴作用的環境系絡

自2000年以來,歐盟國家談論都市治理的議題,逐漸發現需建立在「都市領導」與「社區參與」這2個概念的互賴作用,同時認為有效的都市領導關係的範圍與領導的深度,能夠提高社區參與的機制,同時透過優質的都市領導,可以授能(empowering)社區參與的能量,再則,都市領導與社區參與的互賴作用,有助於社區的善治理,也是建立都市治理體系的合理假設。然而問題是都市領導與社區參與的互賴作用的關鍵關聯因素為何?此一關聯因素如何能促成制度性的績效(institutional performance)?以Michael Haus, Hubert Heinelt and Murray Stewart(2005:1-10)關於歐盟都市治理環境系絡的觀察,從下圖1可以來解釋此一系絡與關聯因素。

圖1.都市治理系絡中各項變數間的關係

資料來源:Michael Haus, Hubert Heinelt and Murray Stewart:p3
Michael Haus, Hubert Heinelt and Murray Stewart氏等認為探究都市治理中都市領導與社區參與間的變數因果,主要是以「行動為中心的制度主義」(actor centred institutionalism)觀點,其中行動者包含有都市領導人、市民、民意代表、其他政治性人物和那些可以促成都市領導與社區參與概念互賴作用的人員,這些都是此一環境系絡的依賴變數(dependent variable);至於獨立變數(independent variable)是指那些在此環境系絡經由互賴作用,所產生的政策輸出效益。在上開環境系絡的概念下意指都市治理環境中的行動者,可以藉由制度性規範的建立過程中,相關環境的機會與限制的激勵或誘因,來說明解釋都市治理中行動者的運作。而此種制度性建立(institutional setting)與都市公共政策的關聯性過程,也可稱為「制度規範的遊戲」(rules of the game)。此外那些行動者個人的態度、行為與制度性規範的運作過程中的文化因素,在「制度規範的遊戲」的程序中有也是有其一定的關聯性。

二、都市治理的場域整合模式

討論都市治理場域整合操作,依Pieter-Jan klok and Bas Denter(2005:41-63)的論點,是在一個行動場域(arena)操作,此場域是治理制度性系絡的一部分,而影響場域的幾個規範因素,諸如,事實環境的特質,社區的特質與都市治理行動者的關係等因素,然而二氏依Ostrom所提供圖2的架構與以下7個思考要素:
1. Position rules:參與者位置的指定,這是最主要的原則,要確定都市治理中誰參與其中,尤其是在重要公共議題與治理場域上所扮演的關鍵人物(key-persons)。
2. Boundary rules:確定行動場域的疆界範圍,指都市治理的治理網絡的範圍,這是一個具有動態條件的疆界,也包括一些個別性的參與。
3. Authority rules:建立權威性的治理制度,主要指在每一個決策行動節點上的參與者,這是會與Position rules的關鍵者有相關,因為關鍵者掌握了參與位置決定(position holders)。
4. Aggregation rules:建立整合性的規範,特別是將一些功能的轉換,運用在每一個參與者的節點上,使其能籌劃(map)參與活動中的過程或是最後的產出(intermediate or final outcome)。
5. Scope rules:社區參與活動範圍的規範,關於範圍的界定,可從獲得市民滿意認可的公共服務產出來框定。
6. Information rules:資訊的可利用性以及對於有利決策的資訊運用,必須是開放的,這是要充實治理網絡的透明度,使決策過程中獲得各種多元化的意見。
7. Payoff rules:利益的規範,特別是對於參與者或是整個治理網絡中的利害關係者間,關於如何計算那些許可或是被禁止活動的公共服務的成本及利益分析。


圖2 Ostrom的行動場域,引自,Pieter-Jan klok and Bas Denter, Urban leadership and community involvement—An institutional analysis,p42。

從以上都市領導與社區參與間互賴作用的行動場域關係,理解當前台灣都市治理系絡。都市官僚透過治理的法政制度性的安排,建構或是設計一連串的規範,來整合治理系絡裡的每一個環節。從另一角度觀察,都市官僚固然可以透過一些法政制度性的安排構築治理網絡,但是這些可稱為靜態結構的制度性規範,仍需要人為的操作方能落實產生制度的能力,問題是該如何操作才比較適當?Pieter-Jan klok and Bas Denter(2005:45-48)指出,需關注以下3個面向。第1,社區參與主要還是圍繞在民主的參與價值,當然民主參與也就需有合法化的制度因素,經由合法參與的投入(Input-legitimation though participation),以建立開放的參與模式,提供區域(scope rules)內的市民參加,雖然地方制度的設計通常經由代理人模式(representative)亦即民意代表來行使制度性的合法參與身分,但是受限於議員代表的人數,是無法擴大市民的參與,因此更說明「社區參與」的重要。第2過程中需有透明性(Throughput-legitimation through transparency),透明性是「資訊」與「整合」2個規則的連結,透明性提供場域內外行動者間的重要連結,同時讓場外的人知道決策運作的經過,也讓場外者可以提供資訊到場域內。換言之,在知的權利被滿足下,透明性提供治理網絡所需整合過程中的資訊,可使公共服務的決策可以回應民主的要求。第3,重視合法產出的效率問題(output-legitimation through effectiveness),效率是 scope與pay-off規則間重要的連結,從scope規則,是要觀察哪些由場域所形成的公共產出服務;而pay-off規則則是要思考公共產出的成本與利益問題,但是合法性產出的效率不是要去強調場域內的那個效率,而是關心場域外部所輸出的公共產出效率。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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