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都市治理與地方政府組織設計的關聯-都市領導與社區參與的運用(下)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


都市治理與地方政府組織設計的關聯-都市領導與社區參與的運用(下)

三、治理網絡、都市空間、官僚組織的制度性整合

本段所要論述的焦點是依循上開理路,嘗試來討論都市領導與社區參與在都市的治理網絡、都市空間與官僚組織三個面向的制度性整合。

(一)網絡、空間與組織的初步整合概念

都市治理網絡「事務」(尤指公共服務的事務)的整合問題,是都市政府要透過治理網絡提供公共服務的「利益」。如何把可以創造轉化成為達成利益的相關環節,而鑲嵌於都市治理網絡?這是一個具有實體的事務與政策並以其為基點來整合相關的資源、評估策略、排除不必要的束縛,以決定都市政策的優先次序。但困難的是,整合的思考路逕應如何判斷?依Stephen Goldsmith and William D. Eggers(2004:77-83)的看法建議如下:
1、思考如何去運用那些具有相互關係的通用程序?
2、何者是需要支持整合的事務,以及個別特性為何?
3、這些相互依賴的關係應被完整的整合,如政府打散政策網絡中利害關係者間的價值鎖鏈(value chain)時,將會增加治理失靈的風險。
4、當治理網絡中斷或結束時,哪一個程序可能不會在其中,換言之,此一程不會隨同中斷或結束。
5、哪一些程序應該被保留在內部,以及哪一些該排除?

以上的問題,二氏認為在都市公務部門治理網絡的設計階層(官僚體系的政策規劃者),無由花費足夠時間思考,因此在都市整體的空間內部中應建立一個適當的行政支援體系。這一個鑲嵌於都市適當的空間的行政支援體系,就非常重要,過程中會呈現治理網絡、都市空間與官僚組織三個面向的制度性整合課題。進一步論述,都市空間及領域的疆界區域,所涉及的公共事務整合程度,多少受到整合實體事務在空間尺度規模大小的影響,這是一個能量(capacity)的觀點。主要有二個趨勢,一個是向下到基層里鄰、社區會至市民,另一個是向上,結合都市政府的高層級領導核心、中央政府,甚至發展到全球性會跨國性的方向(李長晏,2004) 。如果治理網絡發生在上述的趨勢中,整合的過程與趨勢,也會在其中形成,不僅如此,因應不同的治理趨勢而建構的網絡體系,就會鑲嵌於不同尺度的都市空間。吾人可以進一步想像,當都市政治體系的能量往下移轉到社區或里鄰、市民時,由當地的在地觀點或需求所形成治理網絡的能量,通常也僅及於當地的區域範圍內整合相關的資源,例如以里鄰或社區組織為單元的治理網絡主體,其活動的範圍大都僅限於一些小尺度的區域,或許有一些跨越鄰近的區域,但顯少擴張至更大規模或高層級的區域。當治理網絡是以一個地方政府為主體時(例如台灣的縣市層級政府),其治理網絡關係就有可能向上擴及到與中央政府的互動關係,而通常這種治理網絡的整合系絡,就會涉及到中央政府所扮演的角色與其能提供資源的多寡;進一步此種尺度的地理空間區域,是可以協助中央政府共同在全球性或跨國性的議題中,發揮一定的功能,例如一些大型國際性的運動比賽,大都以城市區域為單元,都市政府主辦的核心推動者,但主辦國的中央政府通常會與該都市政府連結一個較緊密網絡系絡。或是以推動跨國活動的規劃目標或是提升都市國際競爭力的世界都市體系與都市產業發展策略(周志龍,2006:5-44)。當然大尺度的都市區域所構築的治理網絡,也會有涉及到跨區域間的網絡整合議題,隨著網絡的實體事務,經由整合的過程,治理網絡的能量所及的幅員或其規模會促成擴大區域規模的趨勢。需特別注意的是,整合並不純然是與空間尺度有正比或反比的關係,也不表示大尺度空間的整合的複雜程度較高,或是小尺度的空間整合複雜度一定較低。個人的體察認為,整合是與治理網絡的實體事務的能量有關,空間尺度是該能量的著床場域,並與空間發生互賴作用。例如配合都市治安維護需要,透過里鄰體系建立里鄰監視器系統,扮演協助警察機關的功能,此一網絡的主體部門(警察機關),里長可視為網絡的夥伴,治理網絡的整合過程,除政府部門的經費資源外,也包括法規、行政的支援,結合里長當地的功能,提供整合,治理場域也僅在里鄰發生,這是一個小尺度的案例。中尺度的案例,例如都市區級的防災體系,區公所結合區內里辦公處、各公寓大廈管理委員會、志工組織、社會團體等組成區及防災治理網絡,即是以一個行政區為範圍,當然也可往上結合市政府及其所屬機關單位的組織網絡資源。再則,目前地方政府的地政事務所與警察分局或是消防大隊的服務範圍,並非全部像戶政事務所、衛生所以每一個行政分區為設置標準,此3類機關的服務都是涵蓋數個鄉、鎮、市、區的行政轄區。

另外都市政府以都市的整體發展,推動各項都市建設,每一個建設項目皆可成立一個全都市區域的治理網絡,也需整合都市內的各項資源完成網絡治理的目標,這是一個大尺度的治理空間。這種治理網絡的整合與空間尺度關係,如圖3示:

所以這樣來說,把都市整體市為一個整合性的空間或是地區,落實不同事務層次的治理需要,就會需要關心都市下還有哪些次級活動區域(sub-arena)與該區域尺度規模的問題。然而相關的行政支援體系,即可依各種次級活動區域與其尺度規模透過組織或機關的設置,來整合各該尺度空間內的治理網絡。

(二)都市領導與社區參與概念的導入

從以上的論述裡,我們應可理解都市治理網絡場域中的行動者扮演關鍵的角色,而從場域行動者的角度觀察都市領導,尤其是都市的政治領導者可視為場域中的核心關鍵的行動者。Panagiotis Getimis and Despoina Grigoriadou(2005:168-170)引用Elgie認為政治領導者受到領導環境(leadership environment)與領導行為(leadership behaviour)影響的觀點,認為都市治理中的政治領導的決策權力,已非專繫於民選的政治領導者1人,領導者必須分享決策的權力,雖然這種分享有點被逼迫性,但是由於治理制度的結構轉變,使的都市領導的角色與制度結構變革中產生一定程度的相互作用。Panagiotis Getimis 與 Despoina Grigoriadou(2005:168-170)進一步指出,都市官僚行政體系的高級文官對於都市政治領導的影響力是很大的,民選的政治領導人會經由「指定性的領導者」(delegated leader)來分享政治領導者的決策權,同時也可分散了政治領導者的責任。

由於這樣的都市領導權力關係的轉型,促使都市政治制度的安排有改革的契機。都市治理政治過程的發展趨勢,新型態的都市領導,對於地方權威(local authority)的制度性地位(position)與政治領導的實踐,有2個方面的影響。第1,對於地方組織的碎裂的整合與地方權威在複雜網絡上的運用發展,扮演重要的角色,這種角色,有以下的情形觀察(1)檢視非民選組織漸漸擴大的碎裂。(2)改善決策的品質與速度(3)直接向選區的選民負責。第2,藉助新公共管理提供行政部門主管在政策規劃與行政執行上的支援,以此來分擔市長的權責;這樣的領導者,可視為一個有動能的行政領導(a dynamic executive leader )。其被賦予一個承襲民選政治領導授權下可以整合民意機關與社區的利益,並且有能力去發展一系列的治理政策,這是介於民選政治領導與傳統官僚組織間的領導特質,以處裡政策執行過程的公共利益,來回應都市政治領導的期待與治理環境的需求。基於以上的影響面,新型態民主治理的都市領導需具備(1)有能力在分工碎裂化的組織體系中作決策以解決問題,這是領導者治理效能的要求(2)有能力獲得市民的支持,以提升治理的合法性與正當性 (3)具備在眾多行動者與參與者間整合各項地方資源的動員能力(Panagiotis Getimis and Despoina Grigoriadou ,2005:171-175)。綜合而言,新型態的都市領導不僅要有引領都市治理的能力,也要具備可以彌補治理劣勢的能力。

關於本文討論的社區參與的「參與」是強調 involvement的概念,而非僅participation的觀點,雖然community involvement 與citizen participation在某一方面仍有同義的意涵。只是,依Jan Erling Klausen 與 David Sweeting(2005:214-231)二位的觀點,involvement 比 participation多了2個層次的意涵,(1)involvement指涉地方公共性與其團體的特性(local public and its association),透過involvement可以整合市民參與(citizen participation)和市民社會裡的團體組織,例如鄰里單元的整合,自願性組織或是小型的市民非正式團體。(2)involvement為一個具有豐富資源的社會行動者(resourceful societal actors),這是一個在公共部門與私部門間而有制度性的組織與團體的代表。

「參與」的觀點與其在治理時代的意涵,為都市政府在民主都市治理的現代社會,不得忽視的價值。這是因為治理網絡的設計中,那些網絡關係者,利害關係者,在網絡中都有其所在的位子( position),然而民主都市治理的參與方式是會要求參與方式的「合法性」(legitimacy)。一般而言都市政府體制,代理人體系(representative systems)-「議會」,透過經由市民選舉產生的民意代表組成,代表市民表達市民的心聲與監督都市政府的公共政策,某種程度上一種合法性與制度性的參與途徑。但在參與多元的觀點下,代理人體系能否充分滿足市民社會有關平等原則的要求與標準?這一部分的因素導因於代理人制度的「霸權」(hegemonic power)已經無法單方面解決治理系絡所面臨的問題與挑戰,而透過公私部門的連結,擴大參與的多元途徑,以因應國家失靈(state failure),政府失靈與市場失靈的現象。

如何參與? Jan Erling Klausen 與 David Sweeting亦指出,在民主社會的參與的機制,應該思考如何在政策決定過程中達到整合(aggregative)與審議(deliberative)的功能。透過審議式民主的參與,也希望能讓每一個都市的自主居民能夠自願性的參與都市公共事務;二氏認為審議式的社區參與可以在多元化與複雜社會系絡的矛盾衝突利益的場域中,啟發公共決策朝合意與一致性,更可以使公共決策更為牢固。關於地方治理層級中的社會參與,二氏認為1,透過社會參與可以達到某種程度社會基層的代表性,以彌補代理人體系的不足;2,審議式的社會參與可以實踐公共事務未來的利益。因此社區參與就是希望透過審議式參與的途徑達成都市不同社會階層的多元利益與價值的整合性公共產出。

關於社區參與的制度性設計,二氏提供以下3個階段的建議:第1,在政策規劃起初的階段,參與的整合模式,主要找出自願性組織、壓力或激勵團體,目的能框定出特定的利益與政策觀點的差異,而尋找的過程是透過雙向或多元化公共辯論而非單方面的討論,以此整合方式產生審議式民主的價值。第2,在決策過程中的參與,可以透過公民投票的方式讓市民以直接投票參與方式表達心聲。但是這種方式比較適合在公私領域或水平關係中運作,例如鄰里單元等小尺度的治理場域。第3,在執行過程中的參與,在傳統政治體制,政治性的決策依然依賴官僚行政組織貫徹執行,很少有空間提供官僚體系外的參與機制,而新公共管理思維,提供多元媒介參與,例如NGO組織,私部門企業等都可支援行政體系。

然而另一方面,如何將都市領導與社區參與二概念整合,提供都市治理的制度的設計?依Henry Bäck(2005:94-99)指出,都市領導與社區參與的互賴作用,從其強弱程度可以分成1.強勢都市領導與低度社區參與;2.強勢都市領導與高度社區參與;3.弱勢都市領導與低度社區參與;4.弱勢都市領導與高度社區參與等4類。雖然以上的分類恐怕也無法清晰的描述複雜都市治理的環境,但仍可以理解,都市治理環境中的制度性與結構性討論,仍有助於都市領導與社區參與功能性的整合。然從上述型塑的政治性制度安排,仍然要顧及一些因素,第1都市政府依賴在地經濟與政治因素支持的程度為何?第2.什麼樣的政治制度安排可以在市民、議會、市長與行政機關組織間產生好的關聯性?第3.適當的都市預算規模應為何?

從上述3個因素引申,以台灣都市治理的政治文化,個人認為第2個因素是一個核心焦點,畢竟都市的公共服務提供,是透過正式與合法的地方行政機關所建立的官僚體組在運作。以直轄市制觀察,直轄市是以民選直轄市長為導核心的強權市長制(strong mayor model)。依據地方制度法第55條規定 ,直轄市長可任命2位不具有文官資格的副市長,至於其他所屬一級機關首長,除了一條鞭機關(主計、人事、警察及政風)屬由市長任命的政務官,至於其他常任文官,諸如秘書長,直轄市下轄各行政區的區長,乃至於所屬一級機關下的二級機關首長,或事業機構的首長等,皆為市長任命的範圍,這是地方制度法賦予直轄市長的人事專屬權。再則,直轄市長的人事專屬權行使的範圍,要觀察直轄市政府一級機關的組織規模而定,這須從地方行政機關組織準則第11條了解,該條規定,人口200萬人以上的直轄市政府一級機關不得超過32個,未滿200萬人者一級機關不得超過29個;至於2級機關上開準則並沒有規範上限,完全由直轄市政府(市長)視其業務需要、審視預算需求與員額總數,再循組織法制程序設置。換句話說,直轄市政府龐大的人事權,可說是強權市長「都市領導」具體展現。但問題是,如此龐大的強勢都市領導能量,與都市各階層的參與間,如何能透過直轄市政府組織的制度性設計,整合其中的各項因素而產生「都市領導」與「社區參與」的正面互賴作用?尤其是台中縣市合併升格後的直轄市政府組織模式設計的運作。

後記

傳統組織設計的討論,尤其是官僚體制內的討論,在我於公務實務界的觀察中,除了很少會關注於空間結構外,更少討論到社區參與概念的導入。至於都市領導的特質,這一點則非常重視,這是因為在人事制度上,都市政府的正式領導階層掌握著人事權,這股人事威權使的辦理地方政府組編的人員不得不依照首長的意志辦理組織的修編。如果地方行政首長能理解或是知道,地方政府組織的設計是可以融入社區參與,也可配合空間結構,設計不同以往的組織型態,相信可以使台灣的地方政府組織更具治理的彈性機制。但光靠首長的意志就可以嗎?我的答案還不行,甚至行不通,何以?因為目前公務界辦理地方政府組織修編的官僚體制,關心的重點是「考銓」,這是一個對於組織內部人員權利義務的關懷,而非對外展現治理效能的體現。

可以很負責的說,考銓機關與地方治理的理念,在組織制度的設計上是一個相反的方向的情境,雖然這些年我一直很努力的在彙整出二個方向的交集(其實這可以透過地方行政機關組織準則的制度性設計,思索出來),但越了解考銓體系,我越來越悲觀。另一種觀點,還是說,地方治理的研究根本無法透過組織設計的方式,來找出與考銓體系的交集?關於這一個問題,可能短時間我尚無法回答此一問題,也許要加入其他的配套機制方能進一步整合。然依我初步的觀察,似乎要靠地方財政紀律的實踐,但這一來,又牽扯到地方財政制度的變革,似乎有增加了改革的難度。

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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