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地方政府的規模、效率與民主:一個關於地方合併、劃分與公共選擇理論的思辨(上)

文 / 徐揚
【台灣法律網】


編譯者:徐揚

前言

本文是THEORY OF URBAN POLITICS*一書的第7章,作者為:Michael Keating,其依據「公共選擇理論」觀點,從效率與地方民主價值論述地方政府的規模大小。這是一編讀後心得,希望能對近來探討臺灣討論行政區劃與地方空間改造的議題,有所幫助。

 

一、關於地方規模大小的爭論

Michael Keating於本文中,開宗明義拋出一個問題:地方自治團體(municipalities)的適當規模大小為何?老實說這是一個長久以來爭論不休的議題。Michael Keating認為討論這個議題,多少會涉及到地方行政區域「合併」(consolidation)與「劃分」(有再劃分使之碎裂之意)(fragmentation)2個不同概念的意涵與指涉,同時也指出這樣的爭論,代表著地方制度複雜問題的厚實度,這些厚實的內容,包括地方自治團體或地方政府的「權利」(right)、地方事務的本質與其對地方事務價值的判斷,也包含政治體系的議題及地方事務的意識形態或其利益的思辯。

關於地方政府合併的議題討論,作者Michael Keating,認為有4個原則標準需要關注:

第1是關於效率(efficiency)的問題,主要是關心在什麼樣規模的地方政府,可以最低的成本提供最大的服務。

第2是關於民主(democracy)的問題,關心的是,什麼樣的規模結構,可符合市民控制地方政府的要求,同時也符合課責的需要。

第3是關於分配(distribution)的問題,關心的是什麼樣的結構可以達到分配公平與租稅負擔適宜的問題。

第4是關於發展(development)的問題,什麼樣的結構與規模可以做為經濟發展的支援。

在地方政府組織改造的爭論上,以上4個原則是會面臨巨大既得利益(vested interests)者的挑戰而難以整合。按對於地方精英的既得利益是不同於「上級政府」(senior government)或是地方居民的利益,不同地方社會階層與特定的族群中,包括鄰里單元、地方政府的職業團體(類似地方事業機構)與特定事務機構(ad hoc agencies)等之利益,也會影響此一既得利益(地方政府合併的利益)。此外,企業領袖,對於地方政府規模大小的議題,也有其特別形式的偏好,或是被以上的利害關係者影響,在不同規模企業主間,存有分歧的意見。(會有企業領袖是因為地方治理模式中,私人企業也是治理夥伴之一)

從我們過去所理解的各國地方制度,關於這種地方規模大小的辨證,是存在於各自地方自己的歷史脈絡中(換言之,各國有關此議題的環境系絡是會不同的)。當然,關於研究地方政府規模大小的議題,Michael Keating認為還是可以找出一些有一致性的主流觀點,並且滿足或是符合個別國家或是個別地方政府的問題,與社會經濟及民主發展的趨勢。但是Michael Keating也認為關於這樣一個組織再造(reorganization)一般性的結論,不管是在何時何地都,可證明是非常困難達成的。

Michael Keating以19世紀末期歐美國家的一些合併案例,認為當時推動地方政府的合併的思維脈絡(context)是以經濟、地方實體(空間)的規劃,與建立現代化國家社會福利體系為主軸。在當時的複雜社會體系(應該是指地方的政經、社會與文化的體系)中,主導者是希望透過較大規模的空間,規劃與提供地方居民更多公共服務。因此,當時的主流看法是,透過大規模地方政府,才能提供居民新的公共服務,這其中隱含著關於效率(efficiency)與規劃(planning)的課題,同時透過地方政府合併手段,來平衡「效率」與「規劃」間的諸多難題。但到了1980年代這種合併的運動見到了一些疲態,這是因為,地方政府的區劃議題,會涉及到地方情感上與傳統上的考量因素,而需有更多的時間去準備與因應才能進行區劃,這也導致1990年以後討論此議題觀點上的轉變,亦即將地方政府合併的課題納入政治性議程(political agenda )中。

二、從一些合併案例的分析到公共選擇理論

Michael Keating文中指出,一般通念認為較大的單元(units)會有更多的效率。當然這種論證有時候可能會因為大量生產或標準化作業與長時間的運作下,而導致生產成本的降低,而有似是而非推論(這一點有福特主義的味道,當然生產成本的降低與地方規模間,未必然有必然的關係)。Michael Keating也指出,從實際的個案研究中,有一個爭點:當有一個需由地方政府提供而較為複雜的新興公共服務時,較小規模的地方自治團體是不足以因應的。然而討論地方合併議題,卻很少去證明關於經濟規模與整體的關係是否確實存立的假設條件。關於這一個爭論,Michael Keating舉蘇格蘭地方政府Wheatley與英格蘭Redcliffe-Maud2個委員會的調查報告,陳述了有關規模與效率成正比觀點的矛盾。另外1990年後的地方政府組織改造焦點,已經避免強調效率或是降低成本的要求,而優先主要的目的,是確保公共服務能落實於地方居民,尤其是鄉村或小城鎮地區。

另一個爭點,希望建立巨型地方政府的改革者主張:大規模尺度單元在政策制定上會有較大的民主。但另一個引起更多爭議的是關於民選議員的素質與才幹(calibre)的問題,卻隨之而來被討論。(這點和台灣一般普遍質疑地方黑金政治或是惡質選舉風氣有類似之處)。然而,在巨型地方規模下,基層民眾的需求是無法吸引地方政府的關注,因為小規模和瑣碎的事務已經被議員的關心所蓋掉了,而這些議員關心事務的大部分都依賴行政機關所列舉的業務。換言之,這些地方議員是不太會關心小市民的事務,關心的議題還是在地方政府的年度計畫。

在1960年代對於地方政府規模大小的議題,認為還是需要大規模尺度和廣泛性的綜合關照(comprehensive)與規劃(planning)。亦即,在經濟與社會變遷的步伐中,都會或是區域(regional)透過人口統計和技術的運用,規劃一些長期性的而且符合其適當的規模與活動,使原有行政區域疆界已不符其需要。這類觀點是植基於技術性的考量與專業性的支援,用以解決社會和經濟的問題。但1980年代的社經發展,地方治理的規劃者在公共政策的決策過程中,需要有更多的政策行銷,特別是有關資源分配的決策,這些政策決策,也需要得到民選政府的授權,因此區域規劃者不光僅是專業的技術者,還是要去處理地方政治的技巧。

前面所提到,規劃者的策略規劃主題,基本上是扣緊著經濟發展,同時也要能去處理「成長」與「分配公平」的議題,尤其是在全球化的競爭脈絡下,地方政府則必須回應提供相關經濟發展的策略,此時城市的策略規劃已經被迫須增強城市的競爭力,以便能吸引國家內部、歐陸和全球的流動資金。 然而地方政客們在經濟發展與政治性誘因之間,還是會存有不適當的配合(mismatch),特別是在那些被分割的都會地區。進一步說,mismatch的導因,來自地方的政治領導者,以炒短線方式推動地方經濟發展計畫,他們最常透過從鄰近的自治市中把那些企業體拉進自己的地方。這也導致地方政府向自己鄰近地方乞求的政策出現,然而這樣的現象,對於整個都會區域的發展是沒有幫助的,甚至會帶來都會區域發展利益上的損失。所以,地方政府的合併運動是為了要提高整個都會地區的競爭績效,而上級政府也是鼓勵的這種趨勢,當認知到合併可以促進他們整體都會地區在國際競爭上的利益。(在這裡似乎可以看到歐陸國家在地方層級間彼此推動跨域合作的影子)

在英國與美國的合併類型經驗上,都市郊區化的發展快速,2次戰後中產階級往郊區移動的過程中,逃離市中心區的惡質生活環境,建立了自己的自治單元或社區,俾以建立自己理想中的家園社區,這個運動其中也夾帶種族因素。市中心區在這階段,僅剩下中心的地區功能,而原本市中心變的低度人口,社會階層與稅收都大量失血。(Ladd and Yinger,1973)美國諮詢委員會(The American Advisory Commission)在府際關係的報告書中是此描述這種情形:「類似這種族隔離政策的情形,正在很多的都會地區中出現」。涉若此時提出市中心和郊區的合併,對當地地方政治體系而言,是一個具有政治性的火藥。

檢視這類的爭辯,大部分都是支持合併的,而這些討論大抵都以經濟的廣泛性議題為主題。在缺乏可控制性的經驗分析中,「經濟規模」已成為唯一衡量合併與否的因素。然其它被期待合併的自治市,卻有部分不需要面臨相同的經濟因素,這也意味每一個地方政府關於合併議題的討論是有不同的類型。相同地,關於討論自治市規模大小的議題,也是面臨大同小異的因素。思考地方自治市的未來發展的問題,特別在於社會福利地區,公共服務事項成本並非僅僅考量到「效率」,精確地說,這是需由每一個自治單元的input與output的過程中所產生的總額價值來衡量。所以若單一自治市的總額花費當比其他的自治市的花費多時,就會出現無效率的情形或是公共產出過多的現象。因此,我們要評估的是支出(expenditure)與輸出(output)二者的因果關係。但是要去衡量政府部門的output,眾所週知,是一件困難的事。

如果是在上述的背景下,先前提到大規模尺度單元的地方政府,可以促進地方民主的論述,就會被質疑;因為這些地方民主是透過間接,且通常帶有點妨礙的味道(例如間接選舉或是透過代理人,而非地方居民的直接參與)。然而普遍性的認知都會同意,大型地方政府在公共行政上是有利的。這是因為大部分的地方政府精英,都希望能從上級政府獲得更多的獨立自主性,以便能作更多自己的政策。另一方面,從上級政府的角度,也是希望(期待)下級地方政府有更多的功能與能力,能夠執行上級的公共政策和承擔整體地方的發展,而非僅僅只做自己的公共政策。但地方政府不一定會如上級政府的期待,他們關心的還是自己的問題,並非把與中央間互動關係當作重點。因為在1960-1970年間,上級政府常常帶著滑頭的思維,想卸下他們所討厭的作為,將責任移轉到其他地方。

Michael Keating引用Dearlove(1979)的觀察,指出一些美國地方制度改革的現象,當一個地方合併的構想萌起時,主張合併的規劃者會企圖讓藍領階級(working-class)同意支持企業利益(合併後的企業利益)。換言之,要減少藍領階級對於合併的阻力,力主透過合併能讓企業主回到地方政府體系之中。至於相關的合併規劃與地方公共服務發展的專業報告裡,令人吃驚的是,很少看到有關政治性團體的影子。事實上Michael Keating認為,那些合併的專業報告中應該要納入地方議員的聲音,畢竟議員的本質角色就是扮演行政部門與市民之間的橋樑。另一方面,要注意地方政府中的「恩給機制」(patronage)、貪污與地方議員的無效率而構成妨礙合併的負面因素。(基本上還是不想信地方官僚體制的人與地方議員的水準)之所以提出如此的觀察,主要還是反對合併的人,或是那些主張透過凝聚規劃或是資源再分配方式的機制下的主張(認為透過這種方式來減少合併的推動)。事實上,合併的本質問題是需要依賴政治上的因素。尤其是當中產階級從城市中心消失而郊區化後,關於合併(合併郊區)的議題,或許可以讓地方政治人物能夠促使公共政策更有效率。美國在1970年至1980年中期,一些都市政府使用種族(族群)與那些容易操控的少數票,來促成或是抵抗合併的議題。(亦即合併的正反雙方,都會運用關鍵性因素(族群)與少數),因為少數的關鍵票數能夠沖淡那些多數支持或是反對合併者投票的票數。在英國,工黨在1963年時反對大倫敦市議會的制度,因為工黨認為大合併是一種政治性策略,用來阻斷工黨在都市中的政治力量。而1980年代的合併議題,雖是基於城市裡藍領階級與少數群體的利益的考量,但是那些富裕的郊區白人,還是會保護他們自己生活範圍的利益而反對合併。在法國,由於城市社會與人文地理環境的不同,中產階級依然在市中心,鄰近地區也有貧民區(雖然地理上是會出現一些區隔),但是在政治上關於合併的爭議議題的本質上依然是相同的。(換言之,英美的都市型態,精華地段是生活條件與居住環境良好的郊區,但法國都市市中心的地段依然高於郊區,法國這一點和台灣類似。)

1970年代,大部分國家的反對黨,都是主張不要進行地方的合併,因為在這1970年以後的10年間,各國面臨的問題主要是來自於石油危機所引起的經濟衝擊,與那些不可預測性的危機,因此紛紛覺醒應遠離有關合併議題討論的理由。所以在那時大規模尺度政府與大規模尺度組織體制,是會被「小而美」(small is beautiful)的哲學所形成的政治性與專業性氣氛所批判的。故而從經濟面向出發,自由市場機制的信念再度復甦,政府部門也採取了一些新自由主義的政策,在此脈絡下,地方政府的改革是組織再次結構的工程,這是因為全球化的因素所帶來的改變,中央政府逐漸減少對於地方資本經費的提供與管理,地方政府需透過全球化資本流動,強化城市的競爭,加速資本流動間,同時爭取及依賴每一個企業的投資為其發展的本錢。這一現象提供政治性與理性知識的關懷,提供了關於地方合併議題的「公共選擇理論」(public choice theory)的環境。

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* 本文原收錄於THEORY OF URBAN POLITICS::Size, Efficiency and Democracy:Consolidation, Fragmentation and Public Choice,edited by,David Judge, Gerry Stoker and Harold Wolman 1998第2版,SAGE Publications  London˙Thousand Oaks ˙New Delhi

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作者簡介
徐揚
中國文化政治學研究所碩士、國家高等考試第二級及格
地方制度實務工作者
地方制度法教室 http://mypaper.pchome.com.tw/news/moi5581/
e-mail:kevin9087@yam.com

 

 

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