編譯者：徐揚
三、公共選擇理論的觀點
對於Michael Keating先前提到，地方政府合併所討論到的4種議題，公共選擇理論者支持的地方政府結構，基本上是結合市場自由化，並依循個人主義的選擇來提公共服務、稅捐與其他的公共政策。其中「效率」（Efficiency）依然是重要的指標。這一點是從官僚體系與自我利益最大化的主要考量，效率也是在個人與社群（communities）之間，經由競爭的方式找出最佳公共服務重要的主題。至於「發展」（Development），是經由空間（places）與資本（capital）的競爭去發現最有利可圖，而且是最不積極的政府管制措施（換言之，地方的發展策略，還是要在自由經濟市場機制的引導之下進行規劃，而且過程中，來自政府的管制性措施，應該要最小幅度的程度，以免限制發展）。一般而言，引導這種發展趨勢，最好模式是小規模尺度（small-scale）或是再劃分或零碎性（fragmented）的地方政府。
Michael Keating引用Ｔiebout（1956）對於都市管理的觀察與觀點，將地方政府比擬為公司行號，市民為其消費者，地方政府要去找出能提供市民服務的最小成本。市民個人的消費（所接受的公共性服務）與地方政府的管轄，結合公共服務與稅收的相互交雜互動下，公共服務是來契合市民的偏好。在大規模尺度地方政府前提下，其公共服務的價格與品質，好比一個大市場，地方政府必須提供消費者（市民）良好的公共服務的效率。然在Tiebout當時的社經環境中地方居民選擇居住地主要是為了工作上的需要，而非地方政府的公共服務，但是Tiebout所提到的觀點，有助於地方公共服務的產出。
Michael Keating認為Tiebout這種關於利益的主張，還是有困難，因為個人有關對他們自己參與利益的理解，是透過他們所參與的各種不同方式來發現。同樣地，依市民在地方政府政體結構所處的地位，特別是現在我們可以列舉那些威脅、機會和管制等因素，也許可以很快界定他們在地方結構關係中的利益，然而亦不容易從外部觀察或是想像那些不同的利益，因此Michael Keating認為應該要去理解市民利益間的差異。Michael Keating進一步指出，就像Stone的主張：「我們要完全改變我們對政治的理解，假如我們有關地方政府體系來源的偏好的形成，不是在一個靜態的社會結構中，而是在一個動態的交互作用的脈絡下，這時候可能就會有呈現或提供有關制度變革機會的可能。」（1993：10）
Michael Keating認為，檢驗公共選擇論者的學理主張，需從分配與服務的效率來驗證。Michael Keating觀察那些主張合併論困難的說法，是從地方的支出與稅收在經濟成長方面所得的產出間形成的不調合與矛盾的證據所導出來的。一個普遍的認知，短期上透過地方公共政策的再結構所產生的效率，是會比重新注入新的因素（或是新建立一個公共政策）還有更多的效率。但是也沒有足夠的論證，否定這種透過relocation（再結構或再組合）用來促進國家整體經濟上的分配效益的手段，與經濟發展上的競爭能促使城市在社會支出的減少趨勢的論述（Peterson,1981 Keating 1991 1993）。雖有如此說法，還是需要去判斷（社會性支出）這種公共事務的情形是否值得去做。（易言之，有一些公共事務是不能純粹從經濟性的成本效率來著眼，既使賠本還是要去做）
Michael Keatin認為，要去評估公共服務的成本，也會面臨一些老問題的挑戰，諸如評量服務的產出和控制那些相關的因素。Michael Keating引用Schneider（1989 ）發現都會區裡的一些零碎的自治市會有較低的成本的說法，Schneider將之歸因於降低地方行政官僚去開徵一些具有獨占性的租金（規費）。而這也可公允地反應美國中產階級的趨勢是往小規模與重視家庭的純住宅社區移動，而非去面對高生活成本與複雜社會階層的市中心地區，以及那些需要有更高成本的私部門服務。Michael Keating參考Ostrom（1988）的報告，因為Ostrom支持上述有關小規模尺度單位有更多效率的爭論。Ostrom引用了治安維護與警察設備成本的案例來支持自己的看法。但那些支持Ostrom看法的公共選擇論者，並沒有告訴我們最適規模的小規模尺度學校或是學校的適當距離為何。經由他們觀察，私部門是一個可以自我調整選擇的組織（彈性），對於公共事務方面，他們也僅是推測（conjecture）公部門在支出上面的經濟理性。另一方面，是不能忽略地方政府規模大小，或是公共事務的管轄權與效率之間的問題，但是Michael Keating主張，關於公共服務成本效率的討論，不能從政治上的疆界與價值來評論的。
要讓公共選擇理論者去否定再分配的可能，也不是一件容易的事。依Parks和Oakerson的主張，如果市民的偏好是支持將資源的分配先到大規模尺度與一般性的單位，則那些專家或官僚，應該會去配合民眾的偏好（1989,22-3）。不過，Michael Keating指出會有這個問題，是整個再分配政策的過程忽略了政治性的程序。理論上為了公平的需要，再分配是不會發生的（如果分配基本上是公平的），或是在全球化的運作下也是如此。Michael Keating認為從個人主義「利他精神」中，似乎可以去忽略分配上的爭議。地方政府的合併並不是在政治性與社會性的結構中預先就安排好的事情，而那些被再劃分或碎裂化的地方政府（應該是指美國中產階級離開市中心往郊區移動，在郊區展成為地方自治的小單元，郊區與城市間並非是連結一起的，而形成都會地理上的碎裂）確能阻止合併的趨勢。而此一趨勢迫使社區進入競爭，並由政客們所強調的參與，而非是基於一般性的利益（亦即透過行政改革或是加強地方參與，來減少合併的議題）。當合併的議題發生爭論時，對於再劃分或碎裂化的地方政府而言，不至於對地方領導者有不良影響，而是會讓地方性領導者在短期內可以去形成與界定政策性議程的機會。這是因為地方性政客大多屬於封閉性質，而那些政治性的競爭是會從自治事務的管轄權之間被取代。
公共選擇理論視市民為消費者，關懷的也是整體性的品質議題，尋找的也是有關綜合型的服務與其可相稱的稅收，來符合市民的偏好。但在一些實證的例子中，偏好是可以被建構出來的。然而在地方合併的系絡中，大部分的偏好選擇並不是在同質性的層級選區中形成，而是在特定的族群或團體的被建構，例如被某些階級、團體或某一個世代或是性別組織來界定。合併政策的關鍵問題並不是在那些個別的事務或需求，而是關於資源的分配與那些標的群體所需公共服務的問題，只是這些問題可以在政治性的討論場合中被分解，而且其結果有可經由團體與社區利益的意識概念來加以限制（換言之，特定標的團體提出合併的主張，是可以在整個行政體系中分解，而化解合併的壓力，或是說公共選擇的利益政策的一些關鍵因素，可以在多元論中獲得解決。）
歐洲與美國在地方性（territorial）的政府中關於多元理論的看法，要從其分析的層次（level--of--analysis）上來評論，在相同（或是同質、同一層級）的層次上，任何組織都可以從多元論主義來檢驗，即使這種方法降低個體或個人在該層次上的影響權力，然而這也容易導致我們忽視那些根本性的結構或是假設前提。關於這點，似乎還是要分析多元主義中，有關個體權力關係的形式。這一點，Michael Keating引用了Stone（1989）在Atlanta 研究的觀察，認為複雜組織中的一小撮力量，是有能力（影響力）在公共服務產生的過程中出現。因為合併的情形似乎可增加官僚的權力，因為市民們沒有時間或是想要真正實踐與掌握那些資訊、需求而來做成公共政策的權力。專家們，特別是那些據有特定事務的機構，不僅能夠處理公共服務的分配問題，同時也能夠去界定那些在公共服務上所產生的問題。只有當公共選擇單一化或單純化時，而且經由政黨的體系來凝聚所有的問題，選舉人（市民）才能在那一個時候（投票）來完成他們所要的公共議題。
相同地，那些被劃分或是零碎化情形，不會構成聯盟（合作體）在公共服務方面的分派的阻力，在地方經濟的模型中，公共事業和市民們找出最好的提供公共服務的方法，正好是在私有制市場機制下，透過聯盟（合作體）和競爭，找出最大的可理解的設計規則。這種途徑具有組織社會學派的比較分析，顯然地，同質性與聚集的政體，因多元論學派複雜體系而減少，而個體間受到正式規範的連結是少於那些非公式的規範，合作聯盟體系的發生並非是由層級節制（hierarchical）的命令，而是經由共同的和解與談判，這是一個多元論的觀點。在這之中，民主與效率並不全然經由設計而被固定，而是由政黨人物經由相同的觀點的調適。
公共選擇理論有關地方政府方面的研究，一般而言，幾乎是以美國經驗為主，也深受美國政治體系、假設前提與其歷史傳統影響。美國的經驗是被多元論定型在一定的層次範圍內，代表著無數的垂直與水平和政府功能性的分工與任務的分派。但是在歐洲國家，地方合併政策的議題很可能會充滿著意識形態，而且也常出現混亂與無秩序。雖是如此，美國的經驗，在面對相同的議題上，能夠提供的經驗卻是相對很少的。
四、社區的問題
1960年代與1970年代關於地方政府研究的途徑還是以技術性或科技性為主，關懷的是關於公共服務分派的技術性需要和民主生活的參與。一些評論家不滿意大規模尺度地方政府所表現出來的冷漠態度，但地方政府的冷漠主要是因為，市民與地方民主的空洞因素，而此一階段的爭辯焦點主要的關鍵在於「社區」。
Michael Keating引用Lyon（1987）從94個社區的研究，列舉3種不同類型的界定：
第一類，傳統性的社區（traditional community）或是“Gemeinschaft”，是基於感情上的團結而依戀著地方，並且也凌駕對於其它地方社區的忠誠。這種特質是帶有前個人主義的社會特質（但目前已經衰退）。傳統性社區雖然經由保守人士與後現代主義者持續性的關懷，但仍可看見在都市社會中的異質化與弱勢。（Cooke,1990）他們（傳統性社區的支持者）會懷疑關於「合併」議題的技術性方法，而寧可較喜歡尺度是小規模或是傳統性的單元。另一方面，小規模尺度社區也許對個人自由會有沉重的壓力（或許是在小型社區體系下，受到更多傳統性規範的制約，但也因為小規模尺度，因為大家彼此都很了解而構成一些政策或公共事務改變的阻力或壓力）。合併的支持者，通常會注意到這一點，亦即在小規模尺度的社區單元中，會利用小眾途徑增加市民更多的參與，也會增加對地方公職的課責。
第2類，社區是私部門領域的延伸空間（an extension of private space），在這股風潮下，可以去創造與設定個人的需求。地方政府的零碎化發展，大部份是為了保護族群和社會隔離，與私人財產的價值。大都會區的零碎化最重要的因素不是在於提供公共服務選擇上的層次，而是為了促進動員。但精確地來說，卻是妨礙居民的動員。這是因為由不同層級或是族群背景所樹立的障礙而來。Tiebout承認，個人會有想去結交好的同伴，但也會企圖能夠完全納入他們之中，而不是被隔離與排斥，這是一個美國城市普遍性的現象。
第3類，將社區視為一種可以舉辦（達成）政治性交換的社會互動空間（Mabileau, et al. 1989）但社區自己有足夠的能力促成社會的團結並保證政治上的正當凝聚。這是一個政治性的社區（類似地方行政區域或是正式的地方區域）。這種空間可以符合個人自由的需要而且可以有能力去匯集行動，定義問題與解決歧見。也就是說，決策並不光是個別消費選擇的減少，而是集體利益的支配。
假如地方政府不能如此認知社區，就無法掌握公共政策決策合法性中有關同意與忠誠的基礎。另一個社區的觀點，因應社區團結的需要，是為了鞏固選區劃分的前提與需要。再則關於「失落」的觀點，也許代表著過去理想的懷舊，或是個人主義之前的社會互動（即第1類型），或是一種藉由私部門管轄權範圍的運用，企求去固守或認定經濟與社會的特許權（第2類型）。然而，第3種社區類型，在自由民主的政治中是一個非常重要的元素，它暗指著地方政府的疆界必須有文化上的認知，與對地方歷史性的忠誠。同時，也要讓市民有如此的認知。
地方政府合併的途徑，既不是科技性的也不是公共選擇的途徑，而是以個別效益的最大化和那些綜合性的複雜因素，如此處理就可以獲得「合併」。
五、促進地方合併的推動
政府關於地方合併的保證，近來已經發現是一個極端困難達成的任務。合併是一個改變政治人物、官僚與住民情感上利益的事。合併改變了原有的權責與機會，同時也促成了一些恐懼與不確定的因素。當只有少數者支持合併時，政府都是小心翼翼地接觸這類案件。
在美國，合併是一個典型自願性的事務，需要自治團體有情感上合併的認同，同時也需要有公民投票的方式來促成。這反映出來的是，強大的傳統地方自主性，同時地方政府也已被視為地方社區的代表，而非一個州政府下的行政機關。
歐洲國家和加拿大的省，只有在少數的地方有被賦予足夠的能力單方面推動相關合併的事權，此時地方居民與政治人物的主觀期望或意見，並不是主要的因素，取而代之的是功能性效率與規劃方面的議題成為主要的爭論點，在歐洲國家的功能上，對於合併是可以單方性的行動（由下而上）。然而，重量級的地方政治精英往往有能力將這些地方單方性的合併行動導入國家層次的政策議題中。
在法國的國家政治中，中央集權趨勢與政治文化對地方政客是一個關鍵性的因素，大部分的國會議員同時也掌握部分地方政府的組織，一些內閣部長同時也是地方首長（市長）。法國是歐洲的主要國家之一，但並無地方合併的問題，而且設若政黨沒有改革的提議，國會議員也不會去推動（合併）。
英國則是另一個相反的例子，國家和地方精英則是被明確的區隔，中央（內閣）是被允許可以改變地方的期待與目的。英國主要地方結構的改革推動推動分別在1970年代中期、1980年代中期及1990年以後，其最重要的案例是由中央政府推動的是保守黨政府在1970年代於蘇格蘭地區，透過基層官僚推動一些基本的改革方案。
綜合以上，似乎可以發現在同一時期，各國對於地方政府合併議題的態度，有不同的處理方式，會有如此的差異，我想主要的因素還是依循各國政治體制與政治文化上的差異，而有不同的意識型態，如果要去探究地方合併的跨國比較，必須理解各國地方制度、政治體制與政治文化的差異。
當談到首都時，上級中央政府並不汲汲營營於城市的合併，主因是害怕創造另一個競爭對手。柴契爾（Thatcher）政府時期廢除位於國會對面的大倫敦市議會就是一個具體的案例。在相同的時間，法國密特朗（Mitterrand）政府則設法將巴黎市切成塊狀，以反制時任巴黎市長的反對黨領導人席哈克（Jacques Chirac）。但在法國地方體制與政治文化中，席哈克市長的權勢可以說完全不受影響。另外在加泰隆尼亞地區（Catalonia,西班牙東北部地區）一個具有地方自主性的區域政府，卻被Barcelona（巴塞隆納）都會政府廢止。從這些案例我們似乎可以理解台灣於1997-1998年何以推動「精省」。又何以1996年至2008年間，中央執政黨面對由反對黨主政的台北市市長（陳水扁、馬英九、郝龍斌）會如此對立。簡而言之，政黨競爭的政治互動，是會深深影響地方合併的議題。
合併的可能形式可採「單一級制」（single-tier system）或「二級制」（上下）層級（two-tier system）系統，為了獲取合併的利益，通常二級制層級較易被採納，主要是因為二級制可以原封不動的保有地方原有的權力基礎，和聯繫社區的基礎利益，（或是這樣來說，合併可以取得更多其他被併入的原有權力或利益）。在採取二級制政府的條件，支持合併者必須能決定如何去選擇上一層級的選舉方式（換言之，如何處理上級政府的政治權力是一件重要的事），但是通常上一層可以從較低層級者獲取政治權力，並獲得間接選舉上的利益，這對下級政府來說，是一種恐懼，是對上級政府權威性支配的恐懼。另一方面，上級政府可以藉由是透過間接選舉的方式產生，藉此架空其政治地位，使上級政府喪失政策主導權，而變成僅僅只是一個聯合體。或許我們可以從這裡理解美國一些跨區域政府組織的結構何以是鬆散的原因，先前2004年連戰競選期間曾提出「區域政府」，不知其組織架構是否也是鬆散的設計，如果是鬆散的制度，那跟現在行政院於中部、南部與東部的聯合服務中心相比，或許組織結構不同，但其所能發揮的功能，似乎是一個有趣的比較。
合併後的二級制體系中，上一層級通常扮演策略規劃的功能，較低層級則是關照地方事務與很多的服務分配功能（換言之，是一個事務執行性功能）。這裡存在一個問題，除非上級政府有更多的關於計畫與財政參與上的權力，才能維持其原本上級計畫的目的。（亦即在二級制的地方政府體系中，上一級政府所規劃的計畫，當交由下一級政府執行時，因為上下級政府間的府際互動，往往上級政府的計畫會出現一些問題。）然而當上級政府掌握更多的權力時，政治上的反對勢力則會從那些失敗計畫的案例中被激發出來。故而往往計畫是需要有一種妥協的結果（或是說是在折衷下的產物）。在蘇格蘭的案例中，處於弱勢的地方利益在其所可掌握的治理權力中，執政的政黨是會允許上級政府在規劃權上擁有更多元面向的權力，包括干預地方規劃事務的權力，同時那些花費較多的公共服務如教育政策和社會工作也是如此。在英格蘭地方反對黨促使都會區的縣（counties）的疆界更為緊縮。在法國，強制去合併是不可能的，中央政府也僅能提出都市委員會（urban communities）（似乎是一種跨區域的組合體）的形式，如果有類似合併的精神，也是僅從現有的地方政府來限制原有的權力而已。
資源的分享是另一個重要的關鍵因素。有一個論點，認為合併可使大規模尺度單元可以容易達成較具規模的財政基礎。假如上級政府擁有更廣泛的稅課權限與支出責任，則其具有再分配資源的權力。然而反對者，通常會迫使上級政府將其資源再分配，並下放分給較低層級的地方政府，以至於削弱了原來改革的目的。英國的住宅政策就是這樣的案例。
地方層級政府間的府際關係，也是二級制政府運作是否順利的關鍵。設若二級制政府因選舉的緣故，下級政府是要向她們的選民詢問，要不要接受來自上級政府的監督。但是上級政府的監督有些時候是反覆無常的。在法國與英國，內閣是堅持主張地方政府的改革，內閣希望能朝沒有層級的地方政府發展（應該說是單一層級），並且主張較低層級政府需執行上級政府的策略規劃。在政黨競爭的地方政府體制下，當二個層級被不同政黨掌握時，則地方上下級政府間的衝突事在所難免，但上下級政府如為個相同的政黨，衝突較少，甚至很難理解那些衝突。（這一點，其實和台灣很像，縣政府與不同政黨執政的鄉鎮市公所，其互動關係不也如此。然由於資源分配的因素，即使二個地方層級皆屬相同的政黨，上級地方政府與下級地方政府間，還是會因為資源分配的議題發生衝突。）
由於政治性與結構性的問題，使地方間的合併成為一件困難的事，即使得到那些政府的承若而能有所妥協，如此一來也是削弱改革的目標。
六、結語
地方自治團體究應採取合併或是劃分，從技術上的論點是無法得到確定的答案，可以確定說，是一個不確定的因素。一部分是統計資料上的缺失，一部分是因為很難去衡量那些因素，更主要是因為那些衡量的項目與指標都具有政治上的因素。
從很多的案例中發現，公共政策產出上的效率，是需透過地方政客與政治性的府際關係的間接幫助。合併的效益是會改變地方政治的基本前提與形式，而且會影響主要的公共服務與規劃，這些效益的分析很多都是個案性質，無法一體適用。例如合併如果可以促使資源能有更多的重分配，而社會的情感則有可能支持合併政策。但另一方面，這也可能帶來郊區化與保護選民因為政客偏好的重分配而厭惡去投票（合併公投）。關於這一個問題，並沒有一個普遍性的答案，到底大規模尺度結構好還是小規模尺度比較好？這個答案還是要依據個別案例情況，與依據所要回答問題的價值判斷來尋找答案。
一般來說，人們通常會去支持政府觀點的主張。包括社會民主主義者（social democrats）和在美國被稱為自由主義者，亦即那些把政府視為必要之惡的人，是會懷疑合併的主張，同時也是會去限制政府的界限範圍，而偏好地方政府朝小規模尺度發展，或是再去劃分更多的單元，這類主張的人士包括保守主義者、歐洲的自由主義者（亦即自由市場的支持者），當然也包括無政府主義和烏托邦理想主義者，左派的綠黨和鼓吹人民公社的社會主義者（communitarian socialist）
1960年代至1970年代，依循Optimism的精神，在那些政府所要解決社會與經濟的問題，與在有限國家及國際政治經濟的發展趨勢中，是可以去區別這些人的意識形態。當時（1960年代至1970年代）大規模尺度的組織，是流行於歐洲與北美地區，且以長期規劃來推動。福利國家也高舉那些存在於地方政府的效率與績效的問題。而這些問題主要大部分也圍繞在社會福利服務的提供上，整個來說，地方合併是一個政治性的議題。
1970年代的晚期，因為政治上反對黨的因素，執政的政府不會去重視這個（合併）的議題。而1980年代，在新自由主義或是「新右派」的推波助燃下，公共選擇理論運用於地方政府合併的爭論中，突然變得很時髦。有二個危機限制了原有的長期合併規劃的軌跡：第1是政府在努力「精簡」（downsize），第2個是「限制政策」的承諾。地方合併在此時是蹣跚的，而在大倫敦市，都會區、巴塞隆納等地區卻有相反的案例，而在Rijnmond in the Netherlands也是相同的情形。1990年代，地方政府規模大小的議題已變成數量（number）的問題，但這需要有較為長期的規劃，至少要有規劃設計（應指國土規劃或都市計畫這類的規劃）的基礎。這點英國經由London Docklands發展的經驗，已經有了一個引人注意的案例說明，如Channel Tunnel和倫敦第3機場的案例。在法國，中央政府則是為「都市委員會」制度，注入新的誘因機制。英國反對黨（應該指工黨，後來的布萊爾政府）則是提出都會和區域政府的模式（大尺度）。在加拿大Ontario政府則是啟動合併的新方案。在美國，則是嘗試在「縣級」（county，僅次於州的地方行政區）推動再結構化的運動，希望經由都市與郊區合併的新議題來解決問題，但這被認為太困難而難以切入。
後記
在2008年520以後台灣地方制度比較顯著的議題，例如「台中縣市合併升格」、「3都15縣」等結構性問題。感覺上，地方空間改造似乎是未來地方制度改革的重點，至於地方組織改造，或是地方民主的問題，雖一直也圍繞一股揮之不去的聲音，但似乎不及地方空間改造來的響徹雲霄。
關於當前台灣地方制度改造議題，有所謂的「地方空間改造」、「地方民主改革」與「地方組織改造」三大取向。老實說，我無法在很短的時間分析此三的取向的關係，畢竟其中涉及太多的複雜因素與因果關係，然而有一點可以說的，如果要推動地方制度改造，此三大取向不宜同時進行，因為這三個取向不是平行關係，這是因為台灣實施地方自治60餘年來，錯綜複雜地糾葛著地方制度與地方政治，甚至與整個國家的憲政體制及政治文化的綜合體現。
要如何處理這三的取向？我們不宜貪心，我認為只要從這三個取向中先確定一個主軸即可，例如以「地方空間改造」為主，「地方民主」與「地方組織改造」去呼應與搭配「地方空間改造」後的地方實體制度；或是以「地方組織改造」為優先，對於「地方空間改造」在最小幅度的前提下，優先強化地方組織的職能與其提供公共服務的量能，當然也要去處理「地方民主」惡質化的現象，以及強化「地方參與」的途徑；當然也可以從「地方民主」做起頭，推動「地方空間改造」與「地方組織改造」的配合措施。
2000-2008民主進步黨執政期間所推動的地方制度改革，一般而言，是以「取消鄉鎮市自治選舉」為主軸的改革，但8年執政下來，並未取得改革的成果或成績，這是一個以「地方民主改革」為主軸的地方制度改造工程，顯然，並未獲得大部分的支持與共識。
2008年520後的馬政府該如何提出時代的地方制度改革策略，迄今似乎未見明確的主軸。對此，在2008下半年馬政府處於國際經濟環境不佳，國內通膨壓力的內外夾攻下，如何穩住台灣內部的政治結構，其實地方制度是一個重要的課題。要如何在上開的三大取向中定樁，成為馬政府未來地方制度改革的領航方向，也亟待諸多有志之士共付心智。謹以本文，拋磚引玉。
(劉孟錦律師)
