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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(9):公益代位訴訟之合憲性探討(2)

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(9):公益代位訴訟之合憲性探討(2)

第四章 公益代位訴訟之合憲性探討

第三節 公益代位訴訟條款之合憲性審查

聯邦防制不實請求法中公益訴訟條款的合憲性,向來為美國聯邦所支持。儘管如此,由於職司合憲性審查最高機關的美國聯邦最高法院,自一九八六年迄今,已受理三件依防制不實請求法所為的公益代位訴訟案的上訴,雖就大多數的爭議及合憲性問題做出裁判 【20】,但合憲性問題至今仍是被告慣常提出的主要抗辯事由,亦是聯邦各級法院所必須審慎面對的憲法問題(constitutional issue)。被告者對公益代位訴訟條款的合憲性質疑,可歸納為五項 【21】:
(一)公益代位訴訟條款侵犯行政機關調查與起訴違法行為的權責,違反憲法權利分立原則;
(二)公益代位訴訟條款逾越行政機關任命執法人員及以政府名義進行訴訟的權力,違反美國憲法第二條的任命條款;
(三)公益代位訴訟條款賦與未實際因被告的行為而受有傷害的告發人,得請求或接受法院裁判的地位或資格,違反美國憲法第三條「事件」或「爭執」要件所衍生的訴訟當事人適格要求。
(四)公益代位訴訟條款允許對本案法律關係具金錢利益的告發人以政府名義起訴,而否定被告接受獨立與中立且受分派的檢察官起訴的權利,違反美國憲法正當程序條款;
(五)依聯邦防制不實請求法的規定,司法部得對經提起公益代位訴訟的同一案件事實與同一被告另行刑事起訴,違反憲法一罪不二罰原則。

第一項 權力分立原理

第一款 權力分立原理之意義

權力分立原理(separation of powers doctrine),係指美國聯邦政府依憲法的規定,區分為立法、行政及司法三大分立的部門,獨立且平等地行使國家主權。其中,憲法第二條賦與總統所領導的行政部門行政職權,負責法律的執行、委派及選任行政部門人員,包括對不法行為的調查與起訴 【22】。

第二款 被告提出之違憲質疑

公益代位訴訟案的被告,慣常地質疑防制不實請求法中的公益代位訴訟條款,侵奪行政機關調查與起訴不法的職權,並且不當地將行政機關的訴訟裁量權(litigative discretion),即行政機關對於訴訟案件的發起(initiation)、行使(conduct)及終結(termination)所享有的裁量權,移轉至司法機關,違反憲法權力分立原理 【23】。

第三款 聯邦法院之審查

美國聯邦法院對於公益代位訴訟條款是否侵奪行政機關職權的質疑,首先,係從該項質疑的適格駁斥被告的主張,認為憲法第二條所保障的權利抗辯專屬於行政機關,身為私人當事人(private party)的被告,於行政機關未對此類法律條款提出疑義的情況下,並無適格(standing)提起法律條款違反憲法權力分立原理的抗辯 【24】。

至於公益代位訴訟條款是否不當剝奪行政機關的訴訟裁量權,美國聯邦法院在駁斥被告此一主張的推理上,顯得非常一致。聯邦法院係以一九八八年Morrison v. Olsen案 【25】為判斷的標準,求確認系爭的法律條款是否給與行政機關充分的管制權,以確信總統能夠履行其依憲法分派的職責(constitutionally assigned duties) 【26】。Morrison v. Olsen一案中,美國聯邦最高法院駁斥當事人對政府道德法(Ethics in Government Act of 1978)中所含的獨立檢察官條款(independent counsel provisions) 【27】違反權力分立原理的主張,聯邦法院以該法律條款為比較的基準,從訴訟的發起、進行及終結等三個時際,評斷行政機關對公益代位訴訟案件所擁有的管制權限。

一、訴訟之發起:

美國聯邦法院從下列三方面分析,防制不實請求法確實賦與行政機關對公益代位訴訟案件的發起有適當的管制:

(一)國會的立法雖允許告發人得於未經行政機關同意之下,逕以政府名義向法院提起訴訟,但並不意味行政機關(主要指負調查與起訴職責的司法部)於訴訟的發起上,即應聽任告發人或法院的意志所左右;相反地,行政機關仍掌握有主要的起訴權責。例如,行政機關如起訴在先,則任何告發人不得對同一事實提起訴訟 【28】;再者,如行政機關雖未起訴,但已公開揭露(publicly disclosed)的事實調查結果,告發人除能證明其為該事實的原始且獨立的資料來源人外,不得據以提起訴訟 【29】;又如公益代位訴訟行為,將對行政機關的刑事犯罪查察構成妨害或威脅到國家安全之虞時,行政機關得隨時申請撤銷訴訟或中止事實發現 【30】;並且,行政機關是唯一有權介入公益代位訴訟或對同一事實另行起訴的主體 【31】。

(二)告發人向法院提起訴訟請求時起的六十天調查期間,係完全在行政機關的掌控之內,以決定其是否介入告發人的代位訴訟,並無任何司法干擾(judicial intrusion)的問題。法院僅於六十天的調查期間屆滿後,經行政機關的申請,裁定其是否具備正當理由,以延長調查期間 【32】。此種對延長調查期間的申請所為的裁定行為,並不致構成司法對行政職權的僭越,只要該請求非用於惡意逃避調查的責任,或無理地拖延行政機關決定是否介入的期限,法院通常都會准其所請 【33】。

(三)公益代位訴訟條款中,訴訟發起與訴訟終結間的交互作用,正足以顯示其合憲性。雖然,行政機關無法阻止公益代位訴訟的發起,但如經法院的許可,不問告發人反對與否,得終結訴訟行為 【34】。相較於行政機關終結訴訟的權利,行政機關無法阻止訴訟發起的事實,在訴訟管制上,即顯得不具重要意義 【35】。

二、訴訟之進行:

訴訟進行期間,告發人必須受限於若干設計用於保障行政機關訴訟權責的管制措施。例如,行政機關如於訴訟之始即介入,行政機關即擔負起主要的起訴責任,並且不受告發人的行為所拘束 【36】。如行政機關介入後,告發人仍以當事人的地位參加訴訟,行政機關得請求法院限制告發人傳喚及交叉訊問證人的權限 【37】。

行政機關即使於決定不介入告發人的代位訴訟時,對訴訟的進行仍保有相當程度的管制權。例如,告發人及被告均應提供行政機關所有的答辯文件(pleading)及證言筆錄(deposition transcript)等,以使行政機關能掌控訴訟的進行,如認為告發人的訴訟行為不當時,得隨時請求介入。訴訟法中,一事不再理原理中的既判力(res judicata)及附屬爭點禁止反言(collateral estoppel)原則 【38】,亦不會影響行政機關就同一爭議,對不同當事人或關於不同事實另行起訴的權力 【39】。

另被告辯稱,防制不實請求法所賦與行政機關對公益代位訴訟的管制權限,包括訴訟的介入及限制告發人的訴訟行為等,均須經法院的許可始得為之,無疑地將構成司法干預。並且,亦將產生一個風險,即可能導致不稱職的告發人獲允許代位政府訴訟。針對被告的論點,法院以政府道德法為例駁斥之,認為防制不實請求法中要求行政機關應經法院許可始得介入訴訟的條款,較政府道德法中的要求更不具干預性。政府道德法允許司法部於受司法審查下,得以正當理由撤換獨立的檢察官。然而,此一撤換行為雖將產生新任的獨立檢察官,但不會因此終止調查行為。同時,司法部亦不得介入獨立檢察官的調查行為。反之,防制不實請求法則賦與行政機關更大的訴訟管制權限,不僅允許行政機關介入及接管告發人提起的代位訴訟,亦得於法院許可下,不論告發人反對與否,撤銷訴訟或以和解終結訴訟。另對於不稱職的告發人或不具事實基礎(meritless)的訴訟行為,並得以下列五種方式予以抑制 【40】:
(一)實際上不具事實爭議的訴訟行為,得以聲請撤銷(motion to dismiss)或即決裁判(summary judgment)的方式解決;
(二)濫用公益代位訴訟權限的告發人,應受聯邦民事訴訟規則第十一條(Rule 11, Federal Rules of Civil Procedure)的罰金或其他非金錢性處分,或美國法典第二十八編(28 U.S.C. §1927)無理及擾亂訴訟進行的處分;
(三)防制不實請求法對濫行訴訟的告發人,規定應負擔律師費及其他訴訟費用;
(四)告發人必須進行昂貴、複雜且耗時的事實發現及請求實務,對抗通常具財力雄厚的對造,以取得賠償金的分配;
(五)行政機關得於任何時際介入,或以和解或撤銷的方式,終結不具事實基礎的訴訟。

三、訴訟之終結:

防制不實請求法賦與行政機關終結公益代位訴訟的權限,此乃政府道德法中所沒有的權力。依防制不實請求法的規定,行政機關於法院的許可下,不論告發人反對與否,得和解或撤銷公益代位訴訟,但應給予告發人對行政機關所提議的訴訟和解條件提出反對意見的機會。再者,如行政機關未介入時,告發人尋求與被告達成和解者,應向行政機關為預告,行政機關得向法院請求介入或對和解表示異議 【41】。

第四款 學者之評論

綜合上述,防制不實請求法中的公益代位訴訟條款,並未不當侵犯行政機關的訴訟裁量權,無違反權力分立原理的問題。學者從防制不實請求法的立法史觀察,一九八六年的修正案,較以往的條文賦與行政機關更大的訴訟管制權限,更能消弭若干違憲的疑慮 【42】。

第二項 任命條款

第一款 任命條款之意義

所謂「任命條款」(Appointments Clause),係指美國憲法第二條第二項第二款的規定,總統應提名,並取得參議院的意見與同意後,任命大使(Ambassador)、其他公職的閣員與領事(Public Ministers and Consuls)、最高法院法官(Judges of the Supreme Court)及所有其他非於此另有規定任命方式,並依法設立的美國官員(Officers of the United States);但國會得於其認為適當的情況下,以法律下授此種下級官員(inferior Officers)的任命權於總統自身、法律創設的法院(Courts of Law),或各部會首長(Heads of Departments) 【43】。

第二款 被告提出之違憲質疑

公益代位訴訟條款所引起的第二項違憲質疑,即被告主張唯有依據憲法任命條款的人員,始能以政府的名義,代表政府進行訴訟,而防制不實請求法允許未經適當任命的告發人代表政府訴訟,有違憲之嫌 【44】。

第三款 聯邦法院之審查

至目前為止,美國聯邦法院均一致地駁回被告的此項主張,主要的推理係從以下兩項爭點著手:
(一)代表政府訴訟的告發人是否屬憲法第二條任命條款中應由總統任命的「官員」?
(二)如告發人非屬「官員」,則憲法是否限制唯有依任命條款任命的官員,始得代表政府利益為訴訟行為?

首先,美國聯邦法院依據最高法院一八九○年的Auffmordt v. Hedden 【45】案判例,認為就憲法任命條款的意旨而言,公益代位訴訟的告發人係以「代理人」(agent)的地位,而非「官員」的身分進行訴訟。此種見解主要係基於告發人僅享有限的權力,並且無正式的職務、固定的職位與任期,亦未接受聯邦政府的薪俸。因此,告發人非屬憲法第二條中應由總統任命的官員 【46】。

其次,就第二項爭點,美國聯邦法院以最高法院一九七六年Buckley v. Valeo 【47】一案為例,提出不同的解讀,認為憲法並未完全排除私人執行法律的容許性。在Buckley v. Valeo一案中,國會任命的聯邦選舉委員會(Federal Election Commission)成員,負有執行民事法律及制定政策的職務,應屬必須依憲法任命條款經總統任命的官員,國會雖得任命執行其各委員會(committee)授權的調查行為的官員,但不得逕自任命其他機關具行政職權的官員,如本案中的聯邦選舉委員會成員,否則即屬違憲。公益代位訴訟的告發人與聯邦選舉委員會成員的地位,並不相同。聯邦選舉委員會為一常設的機構(standing body),負有執行聯邦選舉法律(federal election laws)的權責,其成員享有一定的任期,並受有聯邦政府的薪俸;反之,告發人則無。並且,告發人並未被賦與執行防制不實請求法的主要職責,而僅係獲法律的授權,得就個案(case-by-case base),以政府名義執行法律;亦無形成任何執法政策的權力,僅單純地具有訴訟的權利,尚須受行政機關重重管制的限制 【48】。因此,美國聯邦法院認為最高法院於Buckley v. Valeo案中的見解,不應被擴大解讀為,憲法限制唯有依任命條款任命的官員,始得代表政府的利益執行法律。況且,從最高法院一九四三年United States ex rel. Marcus v. Hess案,對防制不實請求法中公益代位訴訟條款的觀察,認為公益代位訴訟的創設,係基於公益代位乃是在高訴訟利得的誘因下,為防制對國庫的侵害,以私人協助聯邦執法的最經濟有效手段的理論。顯示,公益代位訴訟條款並不違反憲法任命條款的精神。

第四款 學者之評論

針對告發人的訴訟權能,是否構成違反美國憲法第二條任命條款的問題,學者一般認為,公益代位訴訟的設計,係國會為保障並強化政府特定利益,及對不法行為的救濟與嚇阻所採取的策略,而憲法第二條任命條款,並未明訂所有應依該條款任命的各層級官員,一般見解認為,以聯邦訴因(federal cause of action)提起訴訟的人民,並不屬於應依該條款任命的官員,因此不會有違憲的顧慮 【49】。


-----------------------------
20  請參閱Cook County, Illinois v. United States ex rel. Chandler, 538 U.S. 119 (2003);Vermont Agency of Natural Resources v. United States ex rel. Stevens, 529 U.S. 765 (2000);Hughes Aircraft Company v. U.S. ex rel. Schumer, 520 U.S. 939(1997).
21  Helmer, Lugbill, and Neff, False Claims Act: Whistleblower Litigation, The Michie Company, 1994, at pp. 63~65.
22  U.S. Constitution art. II, §3.
23  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at p. 87.
24  United States ex rel. Lindenthal v. General Dynamics Corp., Civ. S-89-1411 LKK at 2(E.D. Cal. Nov. 9, 1990).
25  Morrison v. Olsen, 487 U.S. 654(1988).
26  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at p. 88.
27  28 U.S.C. §591 et seq.
28  31 U.S.C. §3730(e)(3).
29  31 U.S.C. §3730(e)(4)(A)~(B).
30  31 U.S.C. §3730(c)(3);United States ex rel. Truong v. Northrop Corp., 728 F. Supp. 615, 621(C.D. Cal. 1989);United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1090(C.D. Cal. 1989).
31  United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084,  1091(C.D. Cal. 1989).
32  31 U.S.C. §3730(b)(2)~(3).
33  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at pp. 89~90.
34  31 U.S.C. §3730(c)(2)~(3).
35  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743, 754(9th Cir. 1993).
36  United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1091(C.D. Cal. 1989).
37  31 U.S.C. §3730(c)(2)(C)(i)~(iii).
38  既判力(res judicata)原理,係指同一當事人對同一訴訟事由或標的,已經前一具管轄權法院裁判確定者,不得再行起訴;附屬爭點禁止反言(collateral estoppel)原理,係指同一當事人就訴訟之特定爭點或具決定性之事實,已經前一有效之裁判解決或確定者,不得就同一爭點或事實再行起訴。
39  United States ex rel. Truong v. Northrop Corp., 728 F. Supp. 615, 621(C.D. Cal. 1989);United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1091(C.D. Cal. 1989).
40  United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1092(C.D. Cal. 1989).
41  United States ex rel. Truong v. Northrop Corp., 728 F. Supp. 615, 622(C.D. Cal. 1989);United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1093(C.D. Cal. 1989).
42  Evan Caminker, The Constitutionality of Qui Tam Actions, 99 Yale Law Journal 341(1989).
43  U.S. Constitution art. II, §2, cl. 2.
44  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743, 757(9th Cir. 1993).
45  Auffmordt v. Hedden, 137 U.S. 310, 327(1890).
46  United States ex rel. Truong v. Northrop Corp., 728 F. Supp. 615, 621(C.D. Cal. 1989);United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1091(C.D. Cal. 1989).
47  Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1(1976).
48  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743, 759(9th Cir. 1993);United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1095(C.D. Cal. 1989).
49  Evan Caminker, supra note 42, at p. 374.

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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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