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獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(10):公益代位訴訟之合憲性探討(3)

文 / 劉家熒
【台灣法律網】


獎勵全民參與防制不法-以公益代位訴訟建立全民防弊陣線(10):公益代位訴訟之合憲性探討(3)

第四章 公益代位訴訟之合憲性探討

第三節 公益代位訴訟條款之合憲性審查

第三項 當事人適格原理

第一款 當事人適格原理之意義

公益代位訴訟的主要特色,即非為本案訴訟基礎關係的直接當事人,或非因對造的行為而受有事實上傷害的直接受害人,得依法律的授權代位政府提起訴訟。按當事人適格的要求,係美國憲法為確保訴訟案件確有對立的當事人存在,及當事人一方的法定權益,確係因他方的行為,而受有實際的損害,始得就本案法律關係,請求或接受法院裁判的地位或資格者,而依憲法第三條「事件或爭執」要件所衍生對聯邦司法權的訴訟限制。

如本書第二章所述,憲法上對當事人的適格要求至少須滿足下列三項基本要件:(1)原告必須受有事實上的傷害;(2)原告所受的傷害與被告的行為之間必須具備因果關係;(3)原告所受的傷害必須有具體的可能性,而非僅係推測得因法院的有利裁判而獲得補償 【50】。而當事人適格的要求,具有兩方面的目的:其一,限制聯邦法院的管轄權僅及於具有對立當事人的事件或爭執的問題,及傳統上視為可藉由司法程序解決的情形;其二,定義憲法三權分立架構下所賦與司法機關的角色,以確信聯邦法院不致侵奪其他政府機關的職權領域 【51】。據此,當事人適格的爭議,涉及公益代位訴訟的告發人是否具適格代位政府向聯邦法院提起訴訟,以及聯邦政府是否對告發人的訴訟請求具管轄權的問題。

第二款 被告提出之違憲質疑

被告對告發人當事人適格的質疑,主要係針對告發人本身並未因被告的行為而受有任何的傷害,而認為國會以立法賦與私人代替政府訴訟的當事人適格,有違憲之虞 【52】。

第三款 聯邦法院之審查

美國聯邦法院主要從以下四方面,駁斥被告質疑公益代位訴訟條款違反憲法當事人適格原則的主張:

一、政府代表或讓與理論

政府代表的當事人適格理論,係指防制不實請求法所規範的行為,其真正受有傷害的當事人為政府,因此,應優先以政府的角度探究當事人適格的問題,而非純就告發人是否受有事實上的傷害而為論斷。政府因行為人的不實請求而受有損害,自得指定適當的人,代表政府對行為人提起訴訟求償,而防制不實請求法指定告發人代表政府訴訟的事實,並不會改變政府為當事人的適格地位 【53】。此種政府代表之當事人適格理論,後來為政府當事人適格的讓與理論所取代,蓋有些法院將此解釋為,防制不實請求法將政府的訴訟權利讓與告發人,使告發人具當事人適格 【54】。

二、國會立法授與告發人適格

當事人適格原理,主要包括兩項涵義:其一、憲法對法院受理案件審查的限制(constitutional limitation),即由憲法第三條「事件」或「爭執」訴訟限制所衍生的須受有事實上傷害、與被告行為有因果關係及得由法院有利裁判而獲補償等三項基本要件;其二、乃法院本身所要求的「審慎限制」(prudential limitation),即於該三項憲法限制外,對當事人適格另行增加的限制,例如要求原告的傷害應屬個人化(individualized)及特定化(particularized),否則法院得拒絕審理。國會對憲法所要求的限制,不得以法律變更,但對於法院本身所加的審慎限制,則得以法律予以排除適用 【55】。公益代位訴訟的概念,基本上,係屬於少數特定的「公民適格訴訟」(citizen standing actions)領域,在政府確實受有傷害,且符合憲法所定當事人適格的三項基本要求者,國會有權以立法賦與人民當事人訴訟的適格。況且,公益代位訴訟的案件不同於人民對政府興訟的情形,公益代位訴訟的對造亦為人民,非屬政府機關,國會賦與告發人訴訟適格,不致構成對行政機關權力的挑戰。因此,無違反權力分立原理的顧慮 【56】。

三、告發人之法定報酬構成適格

告發人依防制不實請求法,提起代位訴訟後,就勝訴或經和解後所能獲得的報酬請求權,即符合當事人適格的要求。惟部分法院認為,僅告發人的法定報酬權仍不夠,尚須結合告發人提起後所需面對的各種困境與賭注,如敗訴後的律師費用與訴訟費的負擔及被告的報復等,始能滿足當事人適格的要求 【57】。

四、告發人個人之傷害滿足當事人適格之要求

本項的理由,係以告發人為被告廠商內部職員時為例,告發人於經手或因職務知悉不實請求行為發生時,所面臨的關鍵抉擇,如隱匿不報,將面臨一旦東窗事發,即處於共犯結構或淪為代罪羔羊(scapegoat)的危險;然若挺身舉發,則將面臨上司隨時的報復,或遭社會的排擠。凡此種種的困境或可預見的傷害,均足以構成當事人適格的要件 【58】。

第四款 學者之評論

依防制不實請求法提起公益代位訴訟的告發人,是否具當事人適格的問題,引起許多爭議,尤其是來自政府契約廠商的猛烈批評,但學者一般均支持聯邦法院的見解,認為於不違反憲法對當事人適格要求的三項基本要件下,國會有權以立法授權人民代表受有損害的政府對加害人起訟,不致構成違憲 【59】。

第四項 正當程序條款

第一款 正當程序條款之意義

按「正當程序條款」(Due Process Clause),係美國憲法增修條文第五條(The Fifth Amendment)對美國聯邦政府執法行為的限制,謂非經法律正當程序(due process of law),不得剝奪人民的生命、自由及財產 【60】。本條款的要求,乃在約束聯邦政府,並保障人民基本權力,避免因政府濫用公權力,致不當侵害人民基本權利。

第二款 被告提出之違憲質疑

公益代位訴訟條款所引起的另一項違憲質疑,乃被告主張法律正當程序的保障,包括被告有權不受非獨立且中立(independent and neutral)的對造起訴。因告發人對本案訴訟結果具金錢上的利益,不得代位政府提起訴訟,以剝奪憲法對人民所保障的基本權利。被告認為,該條款允許追求高額酬金的告發人為原告,違反美國憲法增修條文第五條的正當程序條款 【61】。

第三款 聯邦法院之審查

美國聯邦法院主要從以下三方面駁斥被告的主張:

(一)依防制不實請求法所提起的公益代位訴訟,在性質上屬民事訴訟,而非刑事訴訟。民事訴訟並未如刑事訴訟要求原告應保持獨立與中立,對本案訴訟結果不具任何利益;相反地,民事訴訟的原告被允許對本案訴訟的事實與結果存有偏私(biased),並得盡情主張其訴訟事由,而最終由負責審理之審判庭作公正的裁判 【62】。

(二)公益代位訴訟中的告發人,並未擁有如刑事訴訟中負責起訴的檢察官所擁有的強制性(coercive)偵訊手段與資源,除非於政府介入訴訟的情形外,告發人就如其他民事訴訟的私人原告一樣,與被告處於同等的地位追求其主張,並無不當侵犯憲法增修條文第五條所保障權利的顧慮 【63】。

(三)告發人的訴訟行為,必須受到行政機關持續的監控與審查,告發人如有行為不當的情形,行政機關亦得請求法院限制其訴訟行為。因此,聯邦法院不認為被告的主張為有理由 【64】。

第四款 學者之評論

美國憲法增修條文第五條的正當程序要求,對於以私人原告的身分與被告處於同等訴訟地位的告發人而言,應不致有對被告形成不當剝奪其生命、自由及財產權的顧慮;並且被告通常較私人告發人擁有較多資源,更容易取得訴訟優勢,如告發人無具體事證,欲自訴訟中獲取任何不當利益,殊非易事。除非於政府介入,並取代告發人而擔負主要訴訟責任時,方有正當程序要求的可能。故學者一般認為,就告發人所提起的公益代位訴訟而言,尚無正當程序違反的問題 【65】。

第五項 一罪不二罰條款

第一款 一罪不二罰條款之意義

美國憲法增修條文第五條的「一罪不二罰」或稱「禁止重複處罰」條款(Double Jeopardy Clause)規定:「不得因人民之同一罪行,而令其生命或身體接受兩次之制裁」 【66】。一罪不二罰條款的意旨,在於保障人民基本權利,依美國聯邦司法實務的見解,實具有下述三種層面的涵義 【67】:
(一)當事人經無罪開釋後,禁止對同一罪行二度起訴;
(二)當事人經判決定罪後,禁止對同一罪行二度起訴;
(三)禁止對當事人的同一罪行,科以多重處罰(multiple punishments)。

第二款 被告提出之違憲質疑

防制不實請求法中對被告所加諸的民事罰金與三倍損害賠償責任,若再加上政府得依不實請求的刑事責任條款追訴,將對被告形成多重處罰,違反美國憲法增修條文第五條的一罪不二罰條款 【68】。

第三款 聯邦法院之審查

就防制不實請求法中有關公益代位訴訟條款的規定所引起的違憲爭議,主要在於第三項多重處罰的部份。蓋告發人提起的公益代位訴訟,性質上屬民事訴訟,旨在彌補政府所受損害,政府原得就同一案件事實及被告分別提起刑事與民事訴訟,除非該民事程序欲處以被告刑事制裁時,則另當別論 【69】。按美國聯邦司法實務的見解,國會有權以立法決定,對同一不法行為同時科以刑事與民事的處分 【70】,而法院的職責乃在法律的解釋(statutory construction)上,強調劃明旨在保護政府免受財政上損失的民事救濟訴訟,與旨在維護司法正義的刑事處罰訴訟之間界線 【71】。防制不實請求法明確將告發人的公益代位訴訟定位於民事訴訟,故允許政府對公益代位訴訟案的被告另行起訴的法律規定,尚無不妥,無前述第一及第二項重覆起訴的問題。

至於第三項多重處罰的問題,告發人提起的公益代位訴訟與政府另行起訴所形成的「雙重訴訟程序」(dual proceedings),會否對被告造成多重處罰?就此一疑慮,美國聯邦法院多數依循最高法院於一九八九年United States v. Halper中的見解,認為應就個案的情況分析,將民事的罰金、損害賠償與刑事判決的刑罰綜合比較而論斷 【72】。況且,該雙重訴訟程序是否對被告形成多重處罰,尚須待兩案均已獲最終的確定判決後,兩相比較,始能確定。公益代位訴訟性質上屬民事訴訟,法院依防制不實請求法判處被告應負擔的民事罰金、三倍損害賠償及訴訟費用,性質亦屬救濟性(remedial),而非傳統的懲罰性(punitive)裁判,其目的在彌補政府所受的損害 【73】。由於政府實際所受損害本無法精確計算 【74】,只要在合理的範圍內,即無損其救濟性。但問題在於民事罰金與損害賠償的額度應至何種程度,始屬合理?美國最高法院於Halper案中所確立的基調,認為應就實際的情形,判斷民事罰金及總損害賠償額度與政府所遭受的損害及為訴訟的進行所投注的偵調、起訴費用之間,是否具有合理的關聯性(rational relationship)而決定;至於其間比率應為多少始符合合理的關聯性,則由下級審判法院裁量定之 【75】。Halper案中,被告Irwin Halper為新城市醫療實驗室公司(New City Medical Laboratories, Inc.)的經理,被發現於一九八二至一九八三年間,向政府總共提出六十五次不實請求行為,以每一醫療服務原應僅請求3美元的情形,卻以少報多請求12美元,於一九八五年,先經政府依不實請求的刑事條款(18 U.S.C.§287)起訴定罪,判處徒刑二年及刑事罰金5千美元。隨後,政府於一九八七年,另依防制不實請求法的民事責任部分,請求Halper賠償,若依當時(一九八六年修正案以前)防制不實請求法的規定,被告應負擔每一不實請求行為美金2千美元的罰金責任,合計13萬美元,另加政府所受損失585美元的二倍及若干訴訟費用,經地方法院認定,被告應負擔的賠償與政府實際所受損害之間,存在巨大的不一致性(tremendous disparity),其間差距達到220倍以上,乃以判決限制政府僅得請求1,170美元的損害賠償及訴訟費用。政府不服,直接上訴(direct appeal)至聯邦最高法院。而聯邦最高法院估計政府實際損失及支出,並不會超過1萬6千美元,與被告上述計算得出應負擔的數額相比較,其比率超過1:8,顯然充分地不成比例(sufficiently disaproportionate),而有構成懲罰性質之嫌,將與另案刑事訴訟裁判的刑罰,對被告造成多重處罰,違反一罪不二罰條款的要求。

聯邦最高法院在Halper案的判決,雖認為政府依防制不實請求法所請求的民事罰金與損害賠償,有違一罪不二罰的原則,但聯邦法院一般認為,Halper案違反憲法一罪不二罰條款的事實,僅屬少數特殊的案例,並不影響防制不實求法中公益代位訴訟條款整體的合憲性 【76】。

第四款 學者之評論

學者就防制不實請求法所要求的民事罰金與二倍或三倍損害的責任,是否會形成過重處罰或與不實請求另外的刑事責任,構成對被告的雙重處罰,一般認為仍應就個案而論斷,國會立法對不實請求行為所加諸的責任,有其歷史與政策的考量。民事與刑事雙重訴訟程序的情形,仍須待兩者程序均完成終審後,始能確定是否有雙重處罰的可能 【77】。

第四節 小結

防制不實起求法的公益代位訴訟條款,如其他經憲法規定的立法程序所通過的法律一樣,於未經法院宣告違憲的前,均推定為合憲。截至目前為止,對於公益代位訴訟被告慣常提出的違憲質疑,美國聯邦法院均一致地認為,防制不實請求法中的公益代位訴訟條款,係因應長期以來政府施政活動所存在的弊端與陋習,為大幅改善政府預算赤字與國庫耗損的情況,而不得不採行的立法行為,並不存在任何須將公益代位訴訟條款宣告為違憲的迫切性憲法理由。易言之,自一九八六年防制不實請求法強化告發人公益代位訴訟功能的修正案迄今,美國聯邦最高法院雖未實質受理其違憲審查,但從各級聯邦法院一致的態度,及審級制度的精神,推知聯邦最高法院亦支持公益代位訴訟的合憲性,當無庸置疑。

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50  Vermont Agency of Natural Resources v. United States ex rel. Stevens, 529 U.S. 765, 771(2000).
51  Flast v. Cohen, 392 U.S. 83, 95(1968).
52  United States ex rel. Kreindler & Kreindler v. United Technologies Co., 985 F.2d 1148, 1153(2nd Cir. 1993).
53  United States ex rel. Truong v. Northrop Corp., 728 F. Supp. 615, 619(C.D. Cal. 1989).
54  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743, 748(9th Cir. 1993);United States ex rel. Robinson v. Northrop Corp., 824 F. Supp. 830, 836(N.D. Ill. 1993).
  United States ex rel. Stillwell v. Hughes Helicopters, Inc., 714 F. Supp. 1084, 1096(C.D. Cal. 1989).
56  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at p. 76~79.
57  United States ex rel. Hyatt v. Northrop Corp., No. CV87-6892 KN(C.D. Cal. Dec. 27, 1989).
58  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at p. 80~83.
59  Evan Caminker, supra note 42, p. 342 et seq.;Thomas R. Lee, “The Standing of Qui Tam Relators Under the False Claims Act,” 57 The University of Chicago Law Review 543(1990).
60  The Fifth Amendment Due Process Clause:”No Person shall…be deprived of life, liberty, or property, without due process of law….”
61  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at p. 98.
62  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743(9th Cir. 1993);United States ex rel. Robinson v. Northrop Corp., 824 F. Supp. 830(N.D. Ill. 1993).
63  United States ex rel. Kelly v. Boeing Co., 9 F.3d 743, 760(9th Cir. 1993).
64  United States ex rel. Robinson v. Northrop Corp., 824 F. Supp. 830, 838(N.D. Ill. 1993).
65  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 21, at pp. 97~99.
66  The Fifth Amendment Double Jeopardy Clause:”…nor shall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy of life or limb.”
67  United States v. Halper, 490 U.S. 435, 441(1989).
68  請參閱如United States v. Boutte, 907 F. Supp. 239(E.D. Tex. 1995).
69  Helmer, Lugbill, and Neff, False Claims Act: Whistleblower Litigation, 1997 Cumulative Supplement, Lexis Law Publishing, 1997, pp. 10~12.
70  “Congress may impose both a criminal and a civil sanction in respect to the same act or omission.” United States ex rel. Marcus v. Hess et al., 317 U.S. 537, 549(1943).
71  “…emphasized the line between civil, remedial actions brought primarily to protect the government from financial loss and actions intended to authorize criminal punishment to vindicate justice.” United States ex rel. Marcus v. Hess et al., 317 U.S. 537, 548~549(1943).
72  United States v. Peters, 110 F.3d 616(8th Cir. 1997);United States v. Ursery, 116 S. Ct. 2135, 135 L. Ed. 2d. 549(1996);United States v. Boutte, 907 F. Supp. 239(E.D. Tex. 1995);United States v. Barnette, 10 F.3d 1553(11th Cir. 1994).
73  Cook County, Illinois v. United States ex rel. Chandler, 538 U.S. 119, 120(2003).
74  “In our decided cases we have noted that the precise amount of the Government’s damages and costs may prove to be difficult, if not impossible, to ascertain.” “The process of affixing a sanction that compensates the Government for all its costs inevitably involves an element of rough justice.” United States v. Halper, 490 U.S. 435, 449(1989).
75  United States v. Halper, 490 U.S. 435, 450(1989).
76  Helmer, Lugbill, and Neff, supra note 69.
77  Helmer, Lugbill, and Neff, ibid., at pp. 10~13.

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作者簡介
劉家熒
學歷:國防管理學院法研所碩士(民國87年班)
經歷:國防部

 

 

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